Presentación
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Prefacio
Cuando se evoca la seguridad alimentaria en los países en desarrollo, se hace con frecuencia para referirse a una alimentación suficiente y equilibrada. Esta visión reduccionista, enfocada exclusivamente en términos cuantitativos y con acentos humanitarios, resulta en particular de la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición, adoptada con motivo de la 1ª Conferencia Mundial sobre la Alimentación de la FAO, en 1974. Por el contrario, en los países desarrollados, la expresión alude principalmente a la calidad sanitaria de los alimentos. Por ejemplo, en el Derecho Europeo de la Alimentación, la seguridad alimentaria se considera únicamente como “la seguridad de los alimentos”. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que desde la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de la FAO en 1996, aparece un cierto consenso internacional en utilizar una definición más amplia de seguridad alimentaria, se dice así que: “existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”.
La seguridad alimentaria supone la existencia de una oferta de alimentos en cantidad suficiente, diversificada y de calidad. Por ello, resulta importante no hacer distinciones. La problemática del acceso de las personas pobres a una alimentación suficiente se plantea también en los países desarrollados. Y el acceso de todos a una alimentación suficiente en los países en desarrollo debe abarcar, imperativamente, una alimentación de calidad sanitaria irreprochable. La seguridad alimentaria es una exigencia universal e indisociable: un mismo “todo” para “todos”.
En la medida en que se alude al acceso de todos a los alimentos, la seguridad alimentaria persistió largo tiempo como un tema debatido principalmente entre las organizaciones no gubernamentales y los responsables políticos: las primeras presentes en el campo y dando alertas a la opinión pública sobre las hambrunas y las dificultades de las poblaciones que carecen de un acceso a los productos básicos; los segundos en busca de respuesta a las crisis alimentarias puntuales, aunque recurrentes o perennes, mediante el suministro de una ayuda alimentaria de emergencia. En la medida en que también atañe a la calidad sanitaria de los alimentos, la seguridad alimentaria fue mucho tiempo responsabilidad de los poderes públicos, que contaban con la confianza de los consumidores. Fue necesario el acaecimiento de graves crisis, tanto en los países en desarrollo (hambruna en Bangladesh en los años 70 y en Etiopía en los años 80), como en los países desarrollados (por ejemplo, la denominada crisis de las “vacas locas” en los años 80 y 90), para que el conjunto de nuestras sociedades tomara conciencia de la magnitud que puede tener la inseguridad alimentaria, de su gravedad y de sus consecuencias.
Si bien con el paso del tiempo y de las crisis, la seguridad alimentaria se convirtió poco a poco en un tema de estudio para las Ciencias Económicas, Biológicas y Agronómicas, el Derecho, por su parte, permaneció ampliamente rezagado; los juristas no abordaban el tema desde su disciplina. Pero, no menos que la Economía, la Biología o la Agronomía, que deben ser tomadas en cuenta sin llegar a someterse a ellas, el Derecho tiene su propia opinión sobre el tema. En efecto, éste cultiva la extraña paradoja de ser a la vez una de las causas de la inseguridad alimentaria en el mundo y una de las palancas sobre la que debe hacerse presión. Y el propósito de la presente obra es, ante todo, poner en evidencia la parte de responsabilidad del Derecho en el fracaso de las políticas destinadas a garantizar el acceso de todos a una alimentación sana y adecuada, así como los intentos exitosos que permiten o han permitido garantizar efectivamente la satisfacción de esta necesidad vital.
Proporcionar un punto de vista jurídico sobre la problemática de la seguridad alimentaria mundial es una nueva y ambiciosa tarea, conducida en el marco del Proyecto Lascaux, programa de investigación en Derecho que cuenta con el apoyo financiero de la Unión Europea y que es acogido por la Universidad de Nantes, Francia[1]. La reunión de trabajo que constituyó el punto de partida se celebró en Nantes, Francia, en las instalaciones de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas en los comienzos de Lascaux, en marzo de 2009. En ese marco se elaboró una lista de “palabras clave” con ayuda de los investigadores presentes y la amable y valiosa contribución de Laurence Boy, Profesora de Derecho en la Universidad de Niza (Francia), quien falleció recientemente y a quien el Diccionario Lascaux debe mucho. Esta lista fue distribuida a centros de investigación y a socios estrechamente vinculados al programa, en Francia, en Europa y en todo el mundo. Los encuentros e intercambios que se han sucedido a lo largo del año 2010 permitieron modificar, enriquecer y afinar lo que en el momento parecía solamente una hoja de ruta. Finalmente, a un centenar de autores, en su mayoría juristas de especialidades y culturas diferentes, pero también economistas, sociólogos, historiadores, etc., se les solicitó su participación en la redacción de las definiciones de las “palabras clave” determinadas, en función de las pautas de la dirección científica y editorial de la obra.
Este modo de operar, que se calificaría de “participativo”, se impuso por la naturaleza misma de las cosas, tomando en cuenta tres requisitos que han intervenido para fijar el contenido, el contexto y el horizonte del Diccionario.
En primer lugar, la seguridad alimentaria constituye el corazón de la obra. Para acercarse a ella con ayuda del Derecho, se necesita recorrer todo el espacio que va desde la tierra hasta el alimento y desde los valores que esta seguridad traduce hasta las reglas destinadas a regularla. De esta manera, la seguridad alimentaria se construye desde la finca a la mesa o desde el derecho de la tierra y de la agricultura hasta el derecho del consumo. En el Programa Lascaux, este espacio jurídico de la seguridad alimentaria es dividido en cuatro temáticas:
– El acceso de los campesinos a la tierra y a los recursos naturales, lo que abarca en esencia los temas relativos a la soberanía de los Estados y a las inversiones internacionales (fenómeno de acaparamiento de tierras, agricultura de proximidad y sostenible, agrocombustibles…);
– El acceso de los productores a los medios de producción agrícola, lo que plantea interrogantes relativas a la protección de la biodiversidad y a la apropiación industrial de semillas (patentabilidad de lo vivo y de las semillas, obtenciones vegetales, insumos agrícolas, organismos genéticamente modificados, innovación y conocimientos tradicionales, semillas campesinas…);
– El acceso de los operadores a los mercados y a los medios de comercialización, lo que reenvía a las nociones de globalización y de soberanía alimentaria, nacida esta última de la Sociedad Civil (Organización Mundial del Comercio, gobernanza mundial, subsidios y aranceles, proteccionismo/liberalismo, competencia internacional…);
– El acceso de los consumidores a alimentos de calidad, lo que implica la protección de la salud, así como la promoción de signos de calidad (derecho de la alimentación, agroecología, circuitos cortos, signos de calidad, seguridad sanitaria, información al consumidor…).
De tal forma, todos los actores se movilizan al servicio de la seguridad alimentaria: Estados y autoridades públicas, campesinos y productores, industriales y comerciantes, consumidores y personas sin acceso a una alimentación suficiente. Además, debe tenerse en cuenta que por encima de todos estos actores, al estilo de principios primarios e irreductibles, se encuentran los Derechos Humanos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Estos Derechos Humanos – o Derechos Fundamentales – aportan los valores que el Derecho se encarga de poner en palabras y en reglas.
Para lograr alcanzar una especie de “derecho de la seguridad alimentaria mundial”, guiado por los Derechos Fundamentales, ha sido necesario reunir los conocimientos de especialistas en todas las ramas del Derecho (Derecho del Comercio Internacional, Derecho de la Alimentación, Derecho Agrario, Derecho de la Competencia, Derecho Comercial, Derecho de la Propiedad Intelectual, Derecho de los Mercados Financieros, Derecho de las Obligaciones, Derecho Ambiental, Derecho de los Bienes, Derecho de los Recursos Naturales, Derecho del Consumo, Derecho Penal…) manteniendo el concepto de seguridad alimentaria como horizonte común.
En segundo lugar, la problemática jurídica de la seguridad alimentaria ha sido colocada en su contexto económico, social y político, tanto local como global. En la medida en que él refleja los valores que una sociedad se otorga a sí misma, el Derecho es permeable a las fuerzas y a las leyes, principalmente económicas, que moldean al mundo y gobiernan las relaciones internacionales contemporáneas. Poner en relieve las carencias del Derecho y los medios jurídicos de acción para garantizar eficazmente la seguridad alimentaria mundial supone, en consecuencia, entender de antemano las implicaciones de la mercantilización de la tierra y de los recursos naturales, así como, en general, las consecuencias de la globalización y de la mecánica del mercado. Por tal razón, determinadas definiciones de esta obra pertenecen a otras Ciencias Sociales distintas del Derecho, las cuales complementan de modo indispensable el Diccionario Jurídico de la Seguridad Alimentaria. Un enfoque jurídico de la seguridad alimentaria atraviesa obligatoriamente las problemáticas de las necesidades fundamentales de las personas, del desarrollo sostenible, del cambio climático, de la sobreexplotación de los recursos, de las energías, de la pérdida de calidad de los suelos, del deterioro de la situación social de muchos campesinos en el mundo, de las guerras, de los avances de las biotecnologías, de los conflictos de uso del suelo, del aumento de la urbanización, etc.
En tercer lugar, para la realización de este tipo de trabajo es importante no dejar de lado ni al tiempo ni al espacio. Cada pueblo del mundo, cada forma de agricultura en el mundo es el producto original de una historia y de una geografía. La historia está llena de experiencias, de tentativas exitosas o vanas, a menudo olvidadas, que vale la pena recordar para aprender lecciones. En cuanto a la geografía, es posible apreciar la variedad de problemas y de soluciones, y medir y respetar la diversidad de las culturas del mundo. También, cabe reconocérsele a los historiadores del Derecho y a los investigadores de todos los continentes su contribución, al poner en perspectiva las cuestiones jurídicas planteadas objeto de la seguridad alimentaria. En el fondo, tal vez es allí donde se encuentra el eje del cuestionamiento para un enfoque jurídico de la seguridad alimentaria: encontrar el Derecho, las reglas, las relaciones sociales que hacen compatibles entre ellas a las diferentes historias y geografías, sin afectar aquello que convierte en única a cada una de ellas. Esta es la razón por la que la seguridad alimentaria sólo puede alcanzarse mediante una sabia combinación de la diversidad de los derechos nacionales o continentales y la uniformidad del Derecho Internacional.
Estos tres requisitos han sido la brújula para elaborar el Diccionario Jurídico de la Seguridad Alimentaria en el Mundo, cuyo objetivo principal consiste en posicionar nuevamente al Derecho en el lugar que ocupa o que ha abandonado; en mostrar cómo él alienta, promueve, acompaña o permite hacer; cómo él reacciona o puede reaccionar, enmarcar, prohibir o sancionar; con el propósito de demostrar finalmente su papel en las causas de la inseguridad alimentaria, así como en los remedios que deben ser aplicados o que serán diseñados. Con este propósito, los textos reunidos han sido seleccionados y redactados. Cada noción ha sido definida en términos jurídicos cuando tal definición existe, pero en la mayoría de los casos también se tratan las cuestiones generales o específicas que tales nociones plantean en relación con la seguridad alimentaria, la cual constituye el hilo conductor de la obra. El objetivo consiste no únicamente en poner a disposición del lector –ya sea este jurista o no jurista, especialista o no especialista, decisor o solamente ciudadano- un conocimiento jurídico preciso, útil y pertinente; sino también darle las claves de comprensión para que pueda formular en términos jurídicos las preguntas que él mismo se plantea, y abrir pistas de solución sin llegar a imponérselas, con el fin de estimular su propia reflexión.
Una preocupación constante de pedagogía y claridad condujo a los autores que han contribuido a producir, a instancia de la dirección de la obra, textos en un formato al que están poco habituados, relativamente lejano de aquel de los artículos y de los trabajos científicos ordinarios de cada una de las disciplinas a las que pertenecen; un ejercicio libre y original que se ha ejecutado sin detrimento del rigor y de la precisión de las definiciones. Además, un doble sistema de navegación se diseño para ayudar al lector a que circule dentro de la obra. En primer lugar, se incluyó un índice al final del Diccionario, compuesto por el conjunto de las nociones y expresiones definidas en la obra, a las cuales se agrega una lista de “palabras clave” que no son objeto de definición, pero que reenvían a otros términos del Diccionario. Estas “palabras clave” permiten utilizar la obra y recorrerla sin necesidad de tomar una de sus numerosas puertas de entrada oficiales, sino accediendo directamente a su contenido. En segundo lugar, al final de cada texto redactado, se encuentran palabras que vinculan la definición a otras definiciones del Diccionario. Estas sirven para continuar con la reflexión, estableciendo o sugiriendo vínculos entre problemáticas, períodos o territorios que pueden escapar al espíritu del lector. Así, sobre la temática común de la libertad de circulación de los productos agrícolas, es posible pasar del “GATT” de 1994, garante del libre comercio y de la abolición de los aranceles aduaneros, a las “Corn Laws» o a la “Carta de La Habana”, de inspiración mucho menos liberal, haciendo un rodeo por la “Soberanía alimentaria» apoyada por ciertos países en desarrollo. En el fondo, cualquiera que sea el sentido hacia donde el lector camine, el Diccionario lo invita a este viaje intelectual.
François Collart Dutilleul y
Jean-Philippe Bugnicourt
1 El Programa Lascaux es un programa europeo que forma parte del 7º PCRD – Programa específico “IDEAS” – Consejo Europeo de Investigación – Grant agreement for Advanced Investigator Grant (Ciencias Sociales, 2008; Convenio de subvención CER n° 230400). Trata sobre el Derecho Europeo de la Alimentación tal como este surge del Reglamento n° 178/2002 de 28 de enero de 2002 y es examinado a partir de las problemáticas de la seguridad sanitaria y alimentaria, del comercio internacional de productos agrícolas y del desarrollo sostenible del sector agroalimentario.