Soberanía alimentaria

En julio de 2006, mientras que la Organización Mundial del Comercio (OMC) fracasaba nuevamente en el intento de desbloquear la Ronda de negociaciones comerciales multilaterales que había dado inicio cinco años antes en Doha, el movimiento sindical campesino internacional Vía Campesina gritaba victoria: ¡La Ronda de Doha ha muerto! ¡Viva la soberanía alimentaria! Se celebraba así el reconocimiento de un concepto que el movimiento había logrado poner en el foco de atención de la comunidad internacional, durante la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), en Roma en 1996.

Presentado como una alternativa necesaria a las políticas liberales que rigen la producción y el comercio de productos agrícolas desde la década de 1980, la soberanía alimentaria es definida por la Vía Campesina como un derecho colectivo, “el derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas agropecuarias y en materia de alimentación, a proteger y reglamentar la producción agropecuaria nacional y el mercado doméstico a fin de alcanzar metas de desarrollo sustentable, a decidir en qué medida quieren ser autodependientes [y] a impedir que sus mercados se vean inundados por productos excedentarios de otros países que los vuelcan al mercado internacional mediante la práctica del «dumping».” Además, estas políticas deben ser ecológica, social, económica y culturalmente apropiadas a sus circunstancias únicas. Sin embargo, el Derecho Internacional aún no ha hecho de la soberanía alimentaria un concepto jurídico. Aunque sin duda sus fines buscan reforzar el objetivo de la seguridad alimentaria, su aplicación sigue siendo difícil, lo que podría originarse en el propio concepto de soberanía del que se hace uso.

Las organizaciones de la sociedad civil siguen reclamando el reconocimiento y la aplicación del concepto de soberanía alimentaria en las políticas nacionales, regionales e internacionales, revitalizando sistemáticamente el debate sobre el papel del Estado en el desarrollo de la agricultura, en la regulación del comercio agrícola y en la satisfacción de las necesidades alimentarias de la población. Varias Declaraciones de la sociedad civil han marcado el surgimiento de este concepto desde 1996, entre las que pueden citarse la Declaración de Nyeleni para la Soberanía Alimentaria (2007) y la Declaración de Montreal “por un contrato social renovado sobre la base de la soberanía alimentaria” (2007). Para sus defensores, si bien la aplicación de los principios y prácticas inherentes a la noción de la soberanía alimentaria debe marcar una ruptura con el modelo liberal de desarrollo agrícola derivado del Consenso de Washington (respuesta del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional a la deuda de los países menos adelantados), de los programas de ajuste estructural y de la liberalización del comercio de productos agrícolas efectuada en el marco de la OMC, ésta no debe asimilarse a un retorno a las estrategias de autosuficiencia alimentaria, sinónimo de nacionalismo y pro-teccionismo. La autosuficiencia alimentaria fue la prerrogativa de las políticas agrícolas desarrolladas especialmente por los jóvenes estados independientes de África, durante las décadas 1960-1970. De inspiración claramente keynesiana, se basaban en un estatismo impecable que se aplicaba a la etapa de producción, de financiación agrícola, de comercialización y de distribución de los productos alimenticios. El objetivo de los programas de autosuficiencia era precisamente la plena satisfacción de la demanda nacional de alimentos, por la producción agrícola local. Para los defensores de la soberanía alimentaria, sin embargo, si bien cada Estado debe tener la libertad de dar prioridad a la producción agrícola local para satisfacer sus necesidades domésticas, esto no significa ignorar las interdependencias agrícolas y alimentarias internacionales. La soberanía alimentaria es más bien un conjunto de opciones políticas y estratégicas para corregir los excesos y los desequilibrios causados por el modelo liberal de desarrollo agrícola, para garantizar la seguridad alimentaria de la población, independientemente del territorio donde se encuentren. La soberanía alimentaria puede definirse como un «concepto-medio» que reposa sobre la base de una variedad de elementos: la gestión internacional de los mercados agrícolas basada en la concertación y la responsabilidad de garantizar un precio justo a los productores, para proteger los mercados internos de las importaciones de bajo precio originadas en el dumping; el fortalecimiento de las explotaciones campesinas y familiares de alimentos destinados a los mercados internos y locales; el acceso equitativo a los medios de producción que son la tierra, el agua, las semillas, la capacitación y el crédito; la promoción de los cultivos de alimentos y el desarrollo de circuitos cortos de comercialización; el reconociendo del papel de la mujer en la producción agrícola; la necesidad de asegurar a las comunidades locales el control sobre los recursos productivos frente a la amenaza del acaparamiento de la tierra y de los recursos genéticos por parte de empresas extranjeras; la protección de las semillas, garantizando que los agricultores puedan intercambiarlas y utilizarlas libremente (rechazo del sistema de patentes sobre la vida); y finalmente el apoyo con fondos públicos a las actividades productivas de las familias y comunidades, centrándose en la “autonomización”, el control local y la producción de alimentos para la población y los mercados locales. Este último punto hace referencia a un elemento central de la definición de la soberanía alimentaria: la «autonomía alimentaria».

La autonomía alimentaria se refiere a la proporción de los alimentos que se consumen en un territorio, por lo general un Estado, y que provienen de él. Por ejemplo, según los datos emitidos por el Gobierno de Quebec, para el 2008, la autonomía alimentaria de Quebec fue del 33%, este porcentaje era cercano al 75% hace 25 años. Los defensores de la soberanía alimentaria estiman que la autosuficiencia alimentaria es indispensable para hacer frente a los efectos adversos del exceso de dependencia de las importaciones de alimentos y al sistema de ayuda alimentaria. La autonomía expresa la idea de que cada Estado debe tener la flexibilidad necesaria para definir y garantizar un grado de autonomía alimentaria ambicioso y crucial que sirva no sólo para satisfacer las necesidades alimenticias de las poblaciones locales, sino también para responder a la vulnerabilidad de los agricultores nacionales. Teniendo en cuenta sus especificidades locales, cada Estado debe tener la posibilidad, dentro de la definición de estrategias agrícolas y de aprovisionamiento alimentario nacional, de colocar el cursor entre comercio internacional y producción agrícola local, en el punto donde lo considere más adecuado para satisfacer de manera sostenible las necesidades alimentarias locales y para mantener sus perspectivas de desarrollo agrícola. Esto implica que el Estado pueda adoptar plena y libremente las políticas públicas en la materia, incluidas las medidas de protección en frontera, con el fin de preservar esta relación legítima entre quienes, en su territorio, producen alimentos y quienes los consumen. Aquí es donde entra en escena la soberanía alimentaria, es decir, el derecho de los pueblos a su política agrícola y alimentaria, a la regulación de los mercados. Esta soberanía busca restaurar así la responsabilidad y la capacidad de los Gobiernos de regular las actividades de los «operadores alimentarios», siguiendo los fines de esta seguridad alimentaria y del derecho a un trabajo decente.

De tal forma, este modelo de desarrollo agrícola orientado por los principios de la soberanía alimentaria persigue principalmente la realización de un objetivo: la seguridad alimentaria. Sin embargo, este concepto no es bien recibido en las organizaciones no gubernamentales que lo asocian: al modelo liberal de desarrollo agrícola y a la promoción de una agricultura productivista; a la liberalización del comercio de materias primas agrícolas; al repliegue de los Estados de la definición y aplicación de las estrategias agrícolas y alimentarias locales; y, por último, al sistema de ayuda alimentaria cuando los mercados son incapaces de responder a necesidades locales urgentes. Bajo el impacto de los programas de ajuste estructural y de la reintroducción de la agricultura en el ámbito de las normas de comercio internacional de la OMC, los países en desarrollo se han visto obligados a seguir el camino de la “mercantilización de los recursos agrícolas”. Ahora, estos recursos deben ser tratados a la luz de los problemas comerciales asociados a una economía globalizada, en vez de serlo como bienes particulares pues son necesarios para la vida humana. La producción y explotación de los productos agrícolas han sido dejadas en manos de las fuerzas del mercado, que se suponía que crearían una dinámica de redistribución propicia para lograr el objetivo de la seguridad alimentaria. De acuerdo con este esquema de desarrollo agrícola, la seguridad alimentaria incluye la esfera de las “consideraciones no comerciales”, las cuales deben tenerse en cuenta en las negociaciones y en la continuación de los acuerdos comerciales relativos a los recursos agrícolas, pero esta sigue siendo entendida sólo desde el punto de vista económico y utilitarista.

Desde finales de la década de 1980 el saldo de este modelo liberal es mixto. La mejora en el nivel global de la seguridad alimentaria ha sido conseguida a costa de la degradación ambiental y de la profundización de la brecha entre los países del Norte y los del Sur; las poblaciones de los países en desarrollo siguen estando, en su mayoría, expuestas al hambre, a la desnutrición y a la pobreza. De acuerdo con el análisis del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación, Olivier de Schutter, en estos países, la promoción del modelo liberal de desarrollo agrícola ha contribuido principalmente a debilitar la situación agrícola y alimentaria, “ahogando” a los campesinos locales en un sistema de competencia sin límites y contro-lado por las firmas agroindustriales multinacionales de origen occidental, mediante la destrucción de la agricultura de autoconsumo y la exposición de los mercados domésticos a los efectos desestabilizadores de los sistemas de ayuda alimentaria.

Con casi mil millones de personas que padecen hambre en el mundo, donde la mitad son campesinos y personas que viven en zonas rurales de los países en desarrollo, estas fallas se convertirían lógicamente en el soporte de las reivindicaciones de soberanía. Sin embargo, el concepto de soberanía alimentaria no se debe interpretar como un desafío a la interdependencia de las economías alimentarias y agrícolas. Es más bien un rechazo del dumping y la reivindicación de reglas equitativas que regulen el desarrollo del comercio mundial y destinadas a tener en cuenta las especificidades y necesidades agrícolas y alimentarias locales: un sistema agrícola y alimentario que refleje un reequilibrio entre la nivel local y el nivel global.

A pesar de todo, la soberanía alimentaria sigue siendo hoy en día un concepto esencialmente elaborado por la sociedad civil y que no tiene una existencia propia en el derecho. También, es objeto de una reflexión crítica por parte de los economistas liberales y de los movimientos anti-globalización que lo acusan de promover reflejos nacionalistas y conducir a una política de autarquía y de encierro. Para otros, la soberanía alimentaria no permite la consideración del desarrollo agrícola de los países en su conjunto, por tomar en cuenta únicamente la producción agrícola y ganadera, sin asociar la gestión de los bosques, de la pesca y del agua. Asimismo, debe añadirse un desacierto que concierne estrictamente el plano jurídico: el concepto se construye sobre la base de la noción de soberanía, que expresa, en particular, la independencia y es este el motivo que justifica la elección hecha por sus promotores, de utilizar este concepto para apoyar sus pretensiones. Sin embargo, en términos jurídicos se considera que la soberanía es indivisible y que su fuerza se deriva de su unidad absoluta. Decir que existe una de carácter alimentario no tiene mucho sentido para el Derecho e incluso se corre el riesgo de que la noción pierda toda su utilidad.

La existencia del concepto jurídico de soberanía alimentaria dependerá, en definitiva, de su consagración en un texto jurídico, vinculante o no, que no provenga exclusivamente de la sociedad civil. Aunque aisladas, algunas iniciativas locales son dignas de mención. Debe citarse el ejemplo de Venezuela que aprobó un decreto en el cual se afirma la responsabilidad de los poderes públicos de garantizar el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria y agroalimentaria (2008). En África occidental, las políticas agrícolas adoptadas por Senegal y Malí bajo la forma de leyes de orientación se refieren explícitamente al objetivo de la “soberanía alimentaria”. El Gobierno de Senegal expresa su ambición de recuperar el mercado interno y mejorar la cobertura de las necesidades alimentarias del país, a través de una política de diversificación y sustitución de importaciones (arts. 5 y 6 de la Ley de Orientación Agro-silvo-pastoral, 2004). La intervención de los mercados ya no está prohibida, incluida la política de protección, cuando sus producciones están amenazadas por las distorsiones inducidas por las políticas de sus socios comerciales. La ley aborda esencialmente la “seguridad alimentaria”, vinculándola expresamente a la “soberanía alimentaria”, en términos del aumento de la disponibilidad nacional.

Un ejemplo de esta política es dado por la cebolla que se cultiva en el valle del río Senegal. A pesar de una importante capacidad de producción local, la cebolla senegalesa se encontró rápidamente en competencia con cebollas importadas principalmente de los Países Bajos, Francia y Bélgica. Esta situación expuso el mercado interno al problema de un exceso de oferta, provocando a su paso una caída de los precios de la cebolla en el mercado senegalés; los productos importados eran más accesibles que los productos locales. Frente a este problema, sobre la base de la constatación que Senegal tenía un fuerte capital humano y de producción, y que un aumento en la producción local era posible y permitiría limitar su dependencia alimentaria, el Gobierno senegalés y los productores locales decidieron en 2004, establecer un sistema de gestión de la oferta basado en el control de las importaciones, el control del volumen producido (estableciendo una cuota global de producción con el fin de ajustarla a la demanda real) y el control de precios de producción (determinación de un precio remunerador incitativo para los productores locales, pero razonable para el consumidor). En cuanto al control de las importaciones, se trató más específicamente de reducir y, después, de prohibir totalmente la importación de cebollas extranjeras durante el período de comercialización de la cebolla local, es decir, de mayo a agosto. De esta manera, en 2012 las importaciones fueron suspendidas entre el 1º de febrero y el 31 de agosto. Para justificar tal medida unilateral de restricción al comercio ante sus socios comerciales, las autoridades senegalesas se apoyaron en la cláusula de salvaguardia especial del Acuerdo sobre la Agricultura (art. 5 que prevé una excepción temporal al principio de la consolidación y de la reducción gradual de los aranceles aplicados a la entrada de determinados productos agrícolas en el mercado nacional), citando el perjuicio causado por esas importaciones a la situación de los productores locales. Este control de las importaciones ha provocado el aumentado del precio de la cebolla en el mercado senegalés durante el período de restricción de las importaciones; un aumento que se limitó con el fin de no penalizar a los consumidores. Por último, la producción total de Senegal ha experimentado un crecimiento significativo. Téngase en cuenta que la conformidad de la política voluntarista senegalesa con las normas del comercio internacional que regulan el comercio de productos agrícolas no ha sido, por el momento, objeto de discusión, a pesar de que el principio de “una prohibición total de las importaciones” de cebolla en el mercado nacional pueda parecer cuestionable en términos del derecho de la OMC, incluso sobre la base del artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura. En el sistema de la OMC, la impugnación de medidas comerciales restrictivas adoptadas por un Miembro solo puede ser iniciado por otro Estado miembro, en el marco del procedimiento de solución de controversias y los principales países europeos afectados no han planteado todavía la cuestión.

La eficacia de estas iniciativas nacionales o regionales para la soberanía alimentaria exige que este concepto encuentre su lugar en el ámbito del Derecho Internacional. En el Derecho Internacional general, la aparición de reivindicaciones sobre la soberanía alimentaria pareciera poder fundamentarse en el desarrollo contemporáneo del derecho a la alimentación y del derecho al desarrollo, así como sobre la identificación de las obligaciones impuestas a los sujetos de derecho internacional para su aplicación. Es lo que pedía en 2004 el antiguo Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación, Jean Ziegler, instando a los Gobiernos “a que respeten, garanticen y hagan efectivo el derecho a la alimentación de conformidad con sus obligaciones en materia de derechos humanos. Se debe prestar atención urgente a los desequilibrios y las desigualdades existentes en el sistema comercial mundial que pueden tener graves consecuencias negativas para el derecho a la alimentación. Es el momento de examinar nuevos modelos alternativos para la agricultura y el comercio, como el propuesto por el concepto de soberanía alimentaria, que da prioridad a la seguridad alimentaria y al derecho a la alimentación para todas las personas en todo momento.” De ahí a reivindicar el reconocimiento por parte de las autoridades de la ONU de un “derecho a la soberanía alimentaria”, sólo hay un paso. Algunos solicitan en concreto que una resolución sea adoptada, incluso una convención internacional que consagraría la existencia de tal derecho, siempre en una dimensión colectiva. En otras palabras, el “derecho a la soberanía alimentaria” conllevaría el derecho de los pueblos a ser autónomos en lo que concierne a las decisiones relacionadas con la agricultura o la alimentación. Este derecho “colectivo” de soberanía alimentaria debería reflejarse, de seguido, en las directrices establecidas por la FAO o por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Resulta evidente que la eficacia de este derecho colectivo a la soberanía alimentaria supone también que sea tomado en cuenta en el ámbito del derecho económico y del comercio internacional. El derecho a la soberanía alimentaria buscaría fijar nuevas reglas jurídicas para proteger los mercados nacionales, para “legitimar” el derecho de cada Estado a definir y aplicar una estrategia agrícola nacional alternativa al modelo liberal de desarrollo agrícola impuesto al conjunto de los Estados del mundo, por los programas de ajuste estructural y las normas internacionales de comercio de la OMC. La aceptación del concepto de soberanía alimentaria por el derecho comercial interna-cional, contribuiría al reconocimiento de la especificidad del “bien agrícola” y de su tratamiento en la categoría genérica de “mercancías”, bajo la consideración de que el acceso a estos bienes es necesario para la seguridad alimentaria y contribuye al cumplimiento por parte de los Estados, de sus obligaciones en relación con el derecho a la alimentación de su población. Esta especificidad de los “bienes agrícolas” se reflejaría en la afirmación de un estatus jurídico particular en el comercio internacional y que debería ser formalmente incorporado en la normativa de la OMC, de manera que estos bienes estén protegidos de los efectos negativos del comercio internacional y de la especulación en los precios de los productos agrícolas. Las vías jurídicas para lograr este objetivo son variadas: la adopción de un nuevo acuerdo comercial sobre la agricultura (inspirado en los principios establecidos en un texto antiguo – la Carta de La Habana); reformas sustanciales en otros acuerdos comerciales multilaterales que influyen en el contenido de las estrategias agrícolas nacionales (véase el Acuerdo sobre los Aspectos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio – ADPIC, en particular las disposiciones que autorizan la privatización de los recursos genéticos agrícolas generados por la expansión de los derechos de propiedad intelectual); consagración de una interpretación extensiva de las medidas de salvaguardiaprevistas en los acuerdos comerciales existentes, con el fin de justificar excepciones a las normas sobre el comercio de materias primas agrícolas (reconocimiento de una “excepción alimentaria” basada en la defensa del orden público y/o del interés general, a través de la utilización de las cláusulas de sal-vaguardiaprevistas en varios acuerdos comerciales multilaterales); o, de manera más radical, como sucede con los “bienes culturales”, el estableciendo de una exclusión pura y simple de los productos agrícolas del ámbito de las normas del comercio internacional.

Bibliografía sugerida: BUISSON, M. (2011), Nécessité et possibilité d’un nouveau cadre international fondé sur la souveraineté alimentaire, Passerelles, Genève, International Center for Trade and Sustainable Development, volume XII, n° 1, p. 4 (consultable en línea);  CLUB DU SAHEL ET DE L’AFRIQUE DE L’OUEST (2007), La souveraineté alimentaire en Afrique de l’Ouest, Des principes à la réalité, Paris, OCDE (consultable en línea);  GUIGNIER, A. (2009), Le droit international face à l’insécurité alimentaire et environnementale : état des lieux et perspectives, Écologie & politique, n° 38, p. 109 (consultable en línea);  NICHOLSON, P., MONTAGUT, X., JAVIERA, R. (2012), Terre et liberté ! À la conquête de la souveraineté alimentaire, Genève, CETIM.

THOMAS BREGER Y FREDERIC PARE

Véase también: – Acaparamiento de tierras – Cláusula de Salvaguardia – Derecho a la alimentación – Derecho a la tierra – Derechos de los campesinos – Importación neta de alimentos – Orden público – Pueblos autóctonos – Reforma Agraria – Seguridad Alimentaria – Soberanía.