Pueblos autóctonos

Los pueblos autóctonos sufren de manera desproporcionada por el hambre, la malnutrición y múltiples enfermedades que se derivan de estas situaciones. La inseguridad alimentaria en estos pueblos se atribuye no sólo a la pobreza y a la discriminación que afligen a la mayoría de sus miembros, sino también y sobre todo: al despojo violento de sus tierras, sus recursos y su soberanía; a la modernización y a la urbanización de sus sociedades, que se traducen en cambios significativos en sus dietas y sus economías; a la criminalización de sus actividades de subsistencia; así como a la degradación del ambiente natural, en particular debido a la contaminación industrial. Este estudio se refiere al binomio “derecho y alimento” desde la perspectiva específi-ca de la seguridad alimentaria de los pueblos autóctonos con relación al tema de las tierras. Aún cuando otras variables determinan el nivel de seguridad alimentaria de los pueblos autóctonos, la gobernanza y los derechos de propiedad son claramente asuntos prioritarios. Por lo tanto, es necesario identificar el grado en el que el Derecho podría favorecer la seguridad alimentaria de los pueblos autóctonos por la acción que se desarrolla en dos áreas principales: el acceso seguro de los pueblos autóctonos a la tierra y a los recursos (que requiere del reconocimiento y de la protección de sus derechos de propiedad) y la garantía de una participación efectiva de estos pueblos en las decisiones que afectan a sus tierras y recursos.

El reconocimiento de derechos seguros y sostenibles de propiedad sobre las tierras, para los individuos y las colectividades vulnerables se acepta como una condición esencial para el logro de la seguridad alimentaria en las zonas rurales. La relación entre los derechos de propiedad de la tierra y la seguridad alimentaria, por ejemplo, es reconocida claramente en las Directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, aprobadas por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en noviembre de 2004. La Directiva 8.1 establece, en particular, que “se podría prestar especial atención a grupos como los pastores nómadas y los pueblos indígenas y su relación con los recursos naturales.” Del mismo modo, las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, adoptadas el 12 de mayo de 2012 por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de la FAO, promueven que los Estados reconozcan y aseguren las posesiones de los pueblos autóctonos y de las otras comunidades que aplican sistemas consuetudinarios sobre las tierras.
De hecho, la necesidad de prestar especial cuidado a la situación de inseguridad alimentaria de los pueblos autóctonos está reconocida en diversos documentos internacionales y por un creciente número de autores. El reconocimiento y la garantía de los derechos de propiedad de los pueblos autóctonos son aceptados como condiciones esenciales para su seguridad alimentaria. Además de que estos derechos promueven el acceso directo a los alimentos nutritivos y culturalmente aceptables así como el desarrollo económico de las comunidades, también participan en la garantía de la seguridad alimentaria y la salud en general, desempeñando así un papel clave en la preservación y el desarrollo de las culturas, de los modos de vida y de los conocimientos. Esto se debe a los lazos singulares y profundos entre muchos pueblos autóctonos con la tierra y sus recursos, sobre los que se sustentan los fundamentos sociales, espirituales y materiales de su identidad cultural colectiva. La seguridad alimentaria de los pueblos autóctonos ha de ser concebida en el contexto global de las relaciones con la tierra y los recursos naturales.
Para los pueblos indígenas, la importancia de la tierra y los recursos naturales con fines culturales, espirituales y materiales, también ha sido declarada por los instrumentos internacionales destinados específicamente a estos pueblos. Mencionemos principalmente el artículo 13 de la Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (Convenio nº 169, 1989), que hace hincapié en “la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios…”. Del mismo modo, el artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas establece que “…tienen derecho a mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradi-cionalmente han poseído u ocupado y utilizado y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben para con las generaciones venideras”.

Sin embargo, la capacidad de los pueblos autóctonos para acceder a largo plazo a la tierra y a los recursos naturales (y, por tanto, a su seguridad alimentaria) está debilitada por los procesos políticos y económicos globales y nacionales, cuyas actividades de desarrollo industrial generan efectos nocivos sobre el medio natural (por ejemplo, las emisiones de sustancias tóxicas y de gases de efecto invernadero que causan el cambio climático). De hecho, marginados económica y políticamente, los pueblos autóctonos son particularmente vulnerables a las presiones de los actores industriales y gubernamentales interesados en extraer de sus territorios tradicionales recursos naturales codiciados con fines económicos (minerales, petróleo, gas natural) o en construir infraestructuras (represas hidroeléctricas, carreteras). Además, los pueblos autóctonos sufren los impactos agudos y adversos del cambio climático en sus economías alimentarias, a causa de su estilo de vida, su ubicación geográfica y las condiciones socioeconómicas. En particular, la pérdida de la biodiversidad y la reducción de la calidad del suelo ejercen una presión creciente sobre la producción alimentaria nativa de muchos pueblos autóctonos.

En suma, los pueblos indígenas no obtienen de manera general, más que pequeños beneficios económicos del desarrollo industrial. Sin embargo, casi siempre reciben un sinnúmero de impactos negativos de estas actividades, incluyendo la pérdida o la contaminación de las tierras y de los recursos esenciales en el ejercicio de sus medios de subsistencia, la reducción de la biodiversidad e incluso en los casos más dramáticos, la expulsión a nuevos territorios. De hecho, frecuentemente, la implementación de proyectos llamados de “desarrollo” tiene el efecto de aumentar la marginación, la pobreza y la inseguridad alimentaria de los pueblos autóctonos, al no tomar en cuenta sus economías, sus necesidades y aspiraciones, para asegurar su plena participación en los beneficios del desarrollo económico y al ignorar su derecho a definir las condiciones de su propio desarrollo.

Además de la cuestión del acceso a la tierra y a los recursos, la interferencia del Derecho Estatal en las actividades de subsistencia de los pueblos autóctonos es una fuente adicional de inseguridad alimentaria. Las reglas jurídicas que rigen la práctica de la agricultura, la ganadería, la caza, la pesca y la recolección, incluidas las reglas relativas a las especies que pueden ser legalmente recolectadas, los límites cuantitativos, las temporadas, las zonas, los métodos y las cuotas de cacería y de pesca, a menudo reflejan los puntos de vista y las prácticas de la sociedad mayoritaria.

Estas herramientas para la gestión de los recursos son a menudo incompatibles con las necesidades y los órdenes normativos de los pueblos autóctonos relacionados con el ejercicio de subsistencia, así como la flexibilidad, el dinamismo y la capacidad de resiliencia que caracterizan sus economías alimentarias. Además, los pueblos indígenas a menudo tienen que hacer frente a la competencia impuesta por otros usuarios de las tierras y de los recursos naturales, entre ellos los cazadores y los pescadores comerciales y deportivos, lo que les impone a algunos de ellos una presión significativa en su capacidad para acceder al conjunto de los recursos que necesitan para alimentarse.

Debemos subrayar, por otra parte, que las amenazas a la seguridad alimentaria de los pueblos autóctonos pueden surgir del derecho, de las costumbres y de las tradiciones de sus comunidades, más que de las normas y prácticas de la sociedad mayoritaria. Por ejemplo, las reglas y los tabúes relativos al reparto de alimentos en el seno de las comunidades autóctonas podrían tener un impacto significativo en la inseguridad alimentaria de las personas, principalmente en la restricción del acceso de determinados individuos o grupos de individuos (con mayor frecuencia mujeres) a la producción alimentaria.

Por lo tanto, la seguridad alimentaria de los pueblos autóctonos requiere que su capacidad de acceso sostenible a la tierra y a los recursos naturales sea garantizada, en particular frente a los proyectos de desarrollo industrial llevadas a cabo, por lo general, al exterior de sus comunidades, teniendo efectos nefastos en el ambiente natural y social. Esta seguridad amerita, además, que el ejercicio de las actividades de subsistencia sea supervisado por un régimen jurídico suficientemente flexible para integrar sus órdenes normativos, siempre que éstos no afecten la capacidad de todas las personas a tener acceso a una alimentación suficiente, nutritiva y culturalmente aceptable.

El simple reconocimiento de los derechos a la tierra no es suficiente. Se requiere además que los pueblos autóctonos tengan acceso a los procesos de toma de decisiones para que puedan lograr un impacto en sus economías alimentarias, lo que implica su participación efectiva en la gobernanza de la tierra y de los recursos naturales. Los más importantes instrumentos internacionales relativos al ambiente y a la seguridad alimentaria afirman la importancia de esta participación de la sociedad civil y de las comunidades autóctonas. Más allá del imperativo democrático, cabe destacar que la participación de los pueblos interesados tiene por efecto aumentar la eficacia y la legitimidad de los procesos de toma de decisiones, en particular, mediante el apoyo a las opciones que mejor se adapten a las necesidades, conocimientos y valores locales y, por lo tanto, que podrían ser susceptibles de ganar más fácilmente la adhesión de los individuos y las colectividades.
Los pueblos autóctonos son a menudo marginados de las esferas del poder. Por tanto, no tienen más que un control limitado, casi inexistente, de los procesos de toma de decisiones que afectan su seguridad alimentaria, incluidos los relativos a las tierras y los recursos de los que dependen para la producción de alimentos. De hecho, las políticas y leyes susceptibles de afectar a los pueblos autóctonos, incluidas las medidas relacionadas con el ordenamiento territorial, la gestión y la protección de tierras y de los recursos naturales son a menudo diseñados e implementados sin la participación de los pueblos interesados. Su marginación en los procesos de toma de decisiones relativos al desarrollo económico y a la gestión de los recursos naturales, incluyendo la fauna silvestre, constituye una fuente de inquietudes para su seguridad alimentaria. De ello se desprende que sus órdenes normativos, conocimientos y necesidades, ligados con el ejercicio de sus actividades de subsistencia, se ignoran a menudo al concebirse y ejecutarse las decisiones relativas a la gestión de las tierras y de los recursos naturales; este mismo hecho amenaza también la capacidad de las comunidades y de sus miembros a tener una alimentación suficiente, nutritiva y culturalmente aceptable. Además, la marginación de los pueblos autóctonos afecta la eficacia misma de los sistemas de gestión del Estado, privándolos de inestimables fuentes de conocimiento sobre el ambiente al tiempo que socava su legitimidad a los ojos de esos pueblos.
Los imperativos de la participación de los pueblos autóctonos en los procesos decisionales y en la definición de los parámetros de su propio desarrollo son también claramente reconocidos por el Derecho Internacional concerniente a los pueblos autóctonos. De acuerdo con el Convenio nº 169, los pueblos indígenas “deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.” El mismo convenio establece además que los pueblos autóctonos tienen derecho a participar en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras. Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas establece que “los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.” Más concretamente, el artículo 32 de la Declaración establece que los pueblos indígenas “…tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos”. A continuación, afirma que “los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utiliza-ción o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.”.

También vale la pena mencionar que la reivindicación por los pueblos autóctonos de un mayor control sobre el territorio y sus recursos es una parte integral del discurso sobre la soberanía alimentaria, que es objeto de una creciente atención desde hace más de una década. La noción de soberanía alimentaria, centrada en sí misma sobre la autonomía y el control comunitarios de la producción de alimentos, incorpora una amplia gama de temas relacionados con la inseguridad alimentaria (o la seguridad alimentaria) en las zonas rurales, incluidos la reforma de la tierra, el acceso y el control del territorio y de los recursos naturales. Aunque este concepto es aún incipiente, implica que todavía hay muchas zonas grises en cuanto a su significado y alcance, pero en la actualidad se integra bien al discurso de muchas organizaciones no gubernamentales y se abre paso en la investigación académica y en el seno de ciertas instituciones internacionales.
Además, hay fuertes vínculos entre la seguridad alimentaria de los pueblos autóctonos y el discurso del movimiento sociopolítico de la justicia ambiental. Este discurso se basa en la constatación de que las personas y los grupos marginados, en particular los pueblos autóctonos, las minorías étnicas y, en general, las personas pobres, asumen en forma desproporcionada los riesgos derivados de los modos dominantes de producción y de consumo; mientras que sólo participan mínimamente en los procesos contaminantes, así como en los beneficios del desarrollo industrial y de los servicios ambientales. La justicia ambiental requiere una mayor participación de los grupos sociales y de las colectividades marginales, como los pueblos autóctonos, en los procesos de toma de decisiones susceptibles de afectar su de entorno.

El Derecho Ambiental Internacional ofrece un lugar central y determinante para la soberanía del Estado en el proceso normativo. El Estado se considera una representación de toda la población, lo que hace difícil dar cuentas de las preocupaciones ligadas a la equidad “intranacional”. Los grupos marginados en las instituciones nacionales, pero desproporcionadamente afectados por los problemas ambientales son excluidos desde el inicio de los foros normativos internacionales. Su participación efectiva podría permitir transformar la comprensión de la naturaleza y los desafíos de los problemas ambientales para influir en la toma de decisiones y favorecer la adaptación a las cambiantes condiciones ambientales. Dicha participación sería favorecida por diversas modificaciones en los regímenes internacionales que tratan de los problemas ambientales que afectan, de manera particularmente grave, a los pueblos autóctonos. Será suficiente dar algunos ejemplos: un grupo de expertos sobre cuestiones que afectan a los pueblos autóctonos podría ser creado, en el seno del cual los indígenas estuvieran fuertemente representados. Los tratados internacionales podrían integrar nuevas disposiciones para imponer a la Conferencia de las partes el deber de justificar la adopción o la omisión de las medidas ambientales, cuando tienen por efecto atentar contra los derechos humanos de los pueblos autóctonos y su miembros. Tal obligación de “rendición de cuentas”, además de promover la transparencia, podría intensificar el debate público sobre la justicia ambiental y llamar la atención sobre la situación de los grupos más vulnerables. Además, fondos especiales podrían ser creados para financiar la participación activa y real de los pueblos autóctonos en la investigación de los problemas ambientales que afectan a sus sociedades y en los procesos de negociación de las normas internacionales. Los mecanismos de financiamiento y asistencia técnica podría ser puestos en marcha para ayudar a los pueblos autóctonos a adaptarse a la degradación ambiental.

Bibliografía sugerida:  ALKON, A. H., AGYEMAN, J. (dir.) (2011), Cultivating food justice, Race, class and sustainability, Boston, MIT Press;  BOUQUET-ELKAÏM, J. (2011), Le droit des peuples autochtones à la terre : de la reconnaissance au règlement des conflits d’usage. Étude de cas de l’exploitation du nickel calédonien, in De la terre aux aliments, des valeurs au droit, bajo la dirección de F. Collart Dutilleul, San José, Costa Rica, éd. Inida, p. 39 (consultable en línea);  KNUTH, L. (2009), The Right to adequate food and indigenous peoples, How can the right to food benefit indigenous peoples?, Rome, FAO (consultable en línea);  OTIS, G., LAURENT, A. (2011), Le défi des revendications foncières autochtones : la Cour européenne des droits de l’homme sur la voie de la décolonisation de la propriété ?, Revue trimestrielle des droits de l’Homme, n° 89, p. 43;  THÉRIAULT, S., OTIS, G., DUHAIME, G. et alii (2005), The legal protection of subsistence: A prerequisite of food security for the Inuit of Alaska, Alaska Law Review, volume 22, p. 35.

GHISLAIN OTIS Y SOPHIE THERIAULT

Véase también: – Colonización – Cosas comunes – Economía de subsistencia – Inversiones Internacionales – Principio de Transparencia – Soberanía alimentaria.