Mercados internacionales

La globalización del comercio de productos agrícolas y de los alimentos permitió la aparición de los mercados internacionales, es decir, lugares de intercambio cuyas fronteras geográficas no corresponden a las de los Estados. Hoy en día, aunque el 90% de los productos agrícolas se siguen consumiendo en el país de producción, estos intercambios representan el 9,2% del comercio mundial según las estadísticas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) del año 2011. No obstante, el sector alimentario no se limita a la producción agrícola (cereales, arroz, semillas oleaginosas, carne, leche y productos lácteos, papas, frutas y verduras, etc.).

Este sector engloba el mercado del procesamiento de productos agrícolas, el mercado de semillas y fertilizantes, la distribución en todas sus formas e, incluso, aunque no se relaciona con el comercio internacional, los servicios de alimentación. Sin embargo, los trastornos que afectan a los mercados mundiales de materias primas agrícolas son los más estigmatizados. La inestabilidad crónica de los mercados – en particular la volatilidad de los precios (a la alza o a la baja) – constituye un hecho aleatorio para los pequeños productores expuestos a estas fluctuaciones y un peligro para la seguridad alimentaria mundial.

EDesde el punto de vista económico, la globalización se basa no sólo en el desarrollo del comercio internacional de productos alimentarios, sino también en la explosión de la inversión extranjera en tierras agrícolas y en la transformación de los productos alimentarios en productos financieros. Se está aquí ante tres fases de la globalización identificadas por Charles Albert Michalet. La primera es aquella de la economía internacional, durante la cual se desarrollaron las ventas internacionales (importaciones y exportaciones) de productos agroalimentarios que son, tal vez, los primeros bienes que fueron objeto del comercio internacional. La segunda fase es aquella de la economía multinacional: corresponde a la adquisición de derechos de propiedad o de explotación de tierras agrícolas por parte de inversionistas extranjeros, algunas veces en asociación con inversionistas locales, y la producción a menudo se destina a la exportación en todo o en parte, hacia el país o área regional de origen del inversionista. La última fase, aquella de la economía global, está dominada por la lógica financiera. Aunque la aparición de los mercados financieros no es la única manifestación, resulta ser un ejemplo notable. De nuevo, afecta las formas en que se comercian las materias primas agrícolas, las cuales se han convertido en su mayoría en bienes “subyacentes”, en los intercambios de productos financieros en los mercados a plazo.

Históricamente, la primera internacionalización importante de los mercados de productos agrícolas se sitúa a principios del siglo XX, cuando el desarrollo del transporte y la comunicación permitió organizar materialmente su comercio en el nivel mundial. Ciertamente, el siglo XX pasó por varios periodos en los cuales el Estado aplicó políticas nacionales para la gestión de la producción agrícola y la estabilización de los precios: durante las dos guerras mundiales, la Gran Depresión de la década de 1930 y el colapso de los años 1972-1976 en el mercado de materias primas. Sin embargo, cada uno de estos períodos de dirigismo estatal (y de proteccionismo) fue seguido por un retorno al liberalismo, acentuado después de la incorporación de la agricultura en las negociaciones de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aran-celes Aduaneros y Comercio (GATT). Al mismo tiempo, el costo y la relativa ineficacia de las políticas agrícolas condujeron a algunos Estados a abandonarlas, mientras que otros se reorientaron hacia una lógica de mercado, como fue el caso en Europa de la Política Agrícola Común (PAC) al punto de considerar el abandono de las cuotas lecheras en 2014.
Esta globalización ha sido posible por el Derecho que dio a los operadores (exportadores, inversores, financieros) el acceso a los mercados regionales e internacionales, aplicando el principio de la libertad de comercio y de industria más allá de las fronteras de los Estados. De esta forma, el principio de libre circulación de los productos agrícolas se impuso en el nivel regional mediante el establecimiento de zonas de libre comercio, donde se unen países con niveles de desarrollo económico variables, orientadas hacia el comercio, tanto interior como exterior. Es así en la Unión Europea (UE), donde el comercio interno no tolera restricciones arancelarias ni medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas. Y si la PAC contiene todavía excepciones, su reforma se dirige hacia la banalización del régimen del comercio de los productos agrícolas. Lo mismo sucede en el plano internacional, donde la celebración del GATT, y posterior creación de la OMC, abrieron a los exportadores de numerosos estados el acceso a la clientela de los Estados extranjeros, al favorecer la reducción de los aranceles y al levantar las barreras no arancelarias a las importaciones. El sector agroalimentario no se excluye del sistema multilateral de comercio como lo demuestra la existencia misma de un Acuerdo sobre la Agricultura. Para los bienes agroalimentarios que están presentes en los mercados internacionales existe un desfase entre el espacio global en el cual se intercambian y el espacio rural en el cual se producen.

A esta globalización de los mercados corresponde una competencia global y, por lo tanto, obstáculos a la competencia que están repartidos en todas las cadenas de suministro agrícola, en particular en el nivel de los insumos agrícolas (semillas, fertilizantes), en el de la transformación de los productos alimentarios y en el del transporte. Sin embargo, no existe un derecho mundial de la competencia que resguarde el mantenimiento de la estructura de competencia del mercado o que prohíba comportamientos anticompetitivos de las empresas en los mercados internacionales. En otras palabras, las fronteras del mercado no son las mismas que las fronteras del Derecho. Corresponde así a los Estados, o a los grupos de Estados, el adoptar un derecho de la competencia efectivo para luchar contra los esfuerzos de monopolización de las empresas extranjeras o aun contra los cárteles de exportación, que tanto uno como el otro son susceptibles de elevar los precios de los alimentos en el mercado local. Al mismo tiempo, los propios Estados pueden verse obligados a adoptar medidas que distorsionan la competencia en los mercados internacionales. La adopción de estas medidas puede, sin embargo, justificarse por una razón imperiosa de interés general. Para frenar los crecientes precios de las materias primas agrícolas, los Estados pueden aplicar medidas de emergencia tales como: control de precios, subsidios a los productores, prohibiciones de exportación, e intervención directa del Estado en la producción y distribución de determinados productos.

Cabe preguntarse si estas medidas soportarían un examen a la luz de las normas que rigen el sistema de comercio multilateral. Por cuanto, si bien el derecho de la competencia está ausente de la OMC, la necesidad de preservar la lealtad en el comercio internacional se encuentra indirectamente presente en el “paquete” de acuerdos de la OMC, como lo demuestra la admisión de medidas nacionales anti-dumping o también las negociaciones de la Ronda de Doha sobre las subvenciones a las exportaciones agrícolas.

Además, incluso si los acuerdos no contienen ninguna prohibición a los cárteles y a los abusos de posición dominante, el mecanismo de solución de diferencias no es completamente hermético a los problemas de competencia como lo demuestra el caso de “Telmex” (México — Medidas que afectan a los servicios de telecomunicaciones, 2000). Sin embargo, si la aplicación del mecanismo puede llevar a condenar las prácticas imputables a los Estados miembros de la Organización sobre la base de los Acuerdos, los comportamientos de las empresas privadas continúan fuera de su alcance. De ello se desprende que las intervenciones del Gobierno para estabilizar los mercados agrícolas son justiciables a la luz del derecho de la OMC, mientras que los comportamientos desestabilizadores de las empresas no lo son.

Esta globalización ha sido posible por el Derecho que dio a los operadores (exportadores, inversores, financieros) el acceso a los mercados regionales e internacionales, aplicando el principio de la libertad de comercio y de industria más allá de las fronteras de los Estados. De esta forma, el principio de libre circulación de los productos agrícolas se impuso en el nivel regional mediante el establecimiento de zonas de libre comercio, donde se unen países con niveles de desarrollo económico variables, orientadas hacia el comercio, tanto interior como exterior. Es así en la Unión Europea (UE), donde el comercio interno no tolera restricciones arancelarias ni medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas. Y si la PAC contiene todavía excepciones, su reforma se dirige hacia la banalización del régimen del comercio de los productos agrícolas. Lo mismo sucede en el plano internacional, donde la celebración del GATT, y posterior creación de la OMC, abrieron a los exportadores de numerosos estados el acceso a la clientela de los Estados extranjeros, al favorecer la reducción de los aranceles y al levantar las barreras no arancelarias a las importaciones. El sector agroalimentario no se excluye del sistema multilateral de comercio como lo demuestra la existencia misma de un Acuerdo sobre la Agricultura. Para los bienes agroalimentarios que están presentes en los mercados internacionales existe un desfase entre el espacio global en el cual se intercambian y el espacio rural en el cual se producen.A esta globalización de los mercados corresponde una competencia global y, por lo tanto, obstáculos a la competencia que están repartidos en todas las cadenas de suministro agrícola, en particular en el nivel de los insumos agrícolas (semillas, fertilizantes), en el de la transformación de los productos alimentarios y en el del transporte. Sin embargo, no existe un derecho mundial de la competencia que resguarde el mantenimiento de la estructura de competencia del mercado o que prohíba comportamientos anticompetitivos de las empresas en los mercados internacionales. En otras palabras, las fronteras del mercado no son las mismas que las fronteras del Derecho. Corresponde así a los Estados, o a los grupos de Estados, el adoptar un derecho de la competencia efectivo para luchar contra los esfuerzos de monopolización de las empresas extranjeras o aun contra los cárteles de exportación, que tanto uno como el otro son susceptibles de elevar los precios de los alimentos en el mercado local. Al mismo tiempo, los propios Estados pueden verse obligados a adoptar medidas que distorsionan la competencia en los mercados internacionales. La adopción de estas medidas puede, sin embargo, justificarse por una razón imperiosa de interés general. Para frenar los crecientes precios de las materias primas agrícolas, los Estados pueden aplicar medidas de emergencia tales como: control de precios, subsidios a los productores, prohibiciones de exportación, e intervención directa del Estado en la producción y distribución de determinados productos.Cabe preguntarse si estas medidas soportarían un examen a la luz de las normas que rigen el sistema de comercio multilateral. Por cuanto, si bien el derecho de la competencia está ausente de la OMC, la necesidad de preservar la lealtad en el comercio internacional se encuentra indirectamente presente en el “paquete” de acuerdos de la OMC, como lo demuestra la admisión de medidas nacionales anti-dumping o también las negociaciones de la Ronda de Doha sobre las subvenciones a las exportaciones agrícolas. Además, incluso si los acuerdos no contienen ninguna prohibición a los cárteles y a los abusos de posición dominante, el mecanismo de solución de diferencias no es completamente hermético a los problemas de competencia como lo demuestra el caso de “Telmex” (México — Medidas que afectan a los servicios de telecomunicaciones, 2000). Sin embargo, si la aplicación del mecanismo puede llevar a condenar las prácticas imputables a los Estados miembros de la Organización sobre la base de los Acuerdos, los comportamientos de las empresas privadas continúan fuera de su alcance. De ello se desprende que las intervenciones del Gobierno para estabilizar los mercados agrícolas son justiciables a la luz del derecho de la OMC, mientras que los comportamientos desestabilizadores de las empresas no lo son.

De manera más general, el derecho de los mercados internacionales se presenta a veces como un “no derecho”, por cuanto obliga a los Estados y libera a los operadores que pueden, al mismo tiempo, disfrutar de un amplio acceso a los mercados exteriores y sustraer el ejercicio de su comercio de la aplicación del derecho de los Estados, incluso cuando el comercio se refiere a bienes de primera necesidad, como los productos agrícolas y alimentarios. En efecto, cualquier venta internacional de mercancías puede estar sujeta al derecho elegido por las partes contratantes, el cual puede ser un derecho estatal o incluso un derecho no estatal, elaborado a partir de principios y usos del comercio internacional, espontáneo o codificado, y aplicado por los árbitros del comercio internacional.

Esto es lo que se llama la lex mercatoria. Ciertamente, los operadores continúan limitados por el orden público estatal que los somete al cumplimiento de las leyes de policía en sus relaciones mutuas y a las leyes de Derecho Público en sus relaciones con el Estado. Es por esta razón que la ley del país importador podría restringir las importaciones de productos agroalimentarios para protegerse contra un flagelo sanitario o para promover el desarrollo sostenible de la agricultura local. Sin embargo, tales medidas nacionales, que reflejan los intereses públicos que los Estados han optado por hacer prevalecer, son consideradas obstáculos al comercio internacional. Su aplicación se encuentra subordinada a verificar su legitimidad y su proporcionalidad por parte de las jurisdicciones o “cuasi jurisdicciones” internacionales tales como el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), convertidas por ese hecho (o de hecho) en censores de las políticas económicas, sociales y ambientales de los Estados. Las condenas frecuentes de los Estados muestran que los intereses públicos que defienden ceden a menudo ante los intereses de los mercados internacionales, a los que el derecho concede la primacía, lo que alimenta las críticas a la globalización.

Bibliografía sugerida:  ABDELGAWAD, W. (dir.) (2008), Mondialisation et droit de la concurrence, Les réactions normatives des États face à la mondialisation des pratiques anticoncurrentielles et des opérations de concentration, Travaux du CREDIMI, Paris, éd. Litec;  JACQUET, P., LORENZI, J.-H. (dir.) (2011), Les nouveaux équilibres agroalimen-taires mondiaux, Paris, PUF, Les Cahiers du Cercle des économistes;  LOQUIN, É., KES-SEDJIAN, C. (dir.) (2000), La mondialisation du droit, Travaux du Centre de recherche sur le droit des marchés et des investissements internationaux (CREDIMI), Paris, éd.;  LORVELLEC, L. (2002), La liberté de circulation des marchandises agricoles, in Écrits de droit rural et agro-alimentaire, Paris, éd. Dalloz, p. 554.

VALERIE PIRONON

Véase también: – Cláusula de Salvaguardia – Orden público – Organización Mundial del Comercio – Soberanía.