Experticia

La experticia se ha convertido en un concepto omnipresente en los procesos de toma de decisiones. La noción evoca los conocimientos al servicio de un juicio, un saber articulado sobre un poder. Sin embargo, las nociones de experticia y de expertos deben ser definidas con mayor precisión. En el ámbito alimentario la experticia puede intervenir en contextos tan diversos como en una decisión judicial, una autorización administrativa, la elaboración de una norma internacional o incluso la evaluación de un daño por parte de una compañía de seguros. Esta diversidad no es un obstáculo para la aparición de problemas comunes y recurrentes tales como la independencia de los expertos, los conflictos de interés o la participación pública de los ciudadanos en los procesos en que se sienten excluidos.

En un sentido amplio, desde la etimología expertus, el experto es una persona experimentada, que dispone de conocimientos en un campo determinado. Hay tantas especialidades de expertos como ámbitos de conocimiento (botánica, hidrología, toxicología, etc.) Esta definición sigue siendo ampliamente utilizada en la práctica: los medios de comunicación solicitan un “experto” para conocer su opinión sobre la crisis alimentaria; las instituciones de la Unión Europea y las organizaciones internacionales buscan un “experto” para formar un grupo de trabajo o para preparar una decisión compleja. Estas designaciones son aproximativas: no se oponen a la existencia de los así llamados expertos (autoproclamados) o la confusión entre la persona encargada de realizar una experticia y aquella que se supone que debe tomar una decisión sobre la base de ese criterio.
En un sentido estricto, el experto es la persona designada en el contexto de una experticia. Si partimos de la experticia para referirnos al experto, se desplaza el problema de la definición. Sin embargo, se pueden utilizar tres criterios para caracterizar la experticia y distinguirla de otros dispositivos (asesoría, mediación, arbitraje). En primer lugar, la experticia se lleva a cabo en el contexto de la toma de decisiones, potencial o futura, que a menudo se especifica en la tarea confiada al experto. De seguido, la experticia se concreta en la existencia de una solicitud formulada por una institución (tribunal, administración, asociación) con respecto a quien o quienes la van a realizar, ya sea de manera individual o en grupo y son quienes reciben la denominación de expertos. El análisis jurídico permite identificar las personas unidas por los vínculos contractuales o estatutarios. Por último, la experticia es orga-nizada por reglas de procedimiento más o menos precisas y detalladas según las instituciones y las circunstancias. Estas reglas determinan las obligaciones de los expertos, los plazos y el desarrollo de las operaciones de experticia.

Estas dos definiciones de experticia deben servir para comprender su unidad y considerar la diversidad de contextos en los que se desarrolla.

En el ámbito agroalimentario, las primeras experticias estuvieron relacionadas con la seguridad de los alimentos, para certificar la calidad de los productos antes de la puesta en el mercado o en virtud de una sanción después de un daño causado por los alimentos. La relación entre la experticia y la seguridad sanitaria de los alimentos se establece en Francia, bajo el Antiguo Régimen, en el que se utilizaron las organizaciones profesionales (carniceros, maestros pasteleros o chefs) para detectar alimentos en mal estado o afectados por alguna enfermedad antes de que se colocaran en los estantes. Por ejemplo, el “langueyeur de pourceaux” era el responsable de detectar los cerdos leprosos mediante el examen de su lengua antes de ser llevados al matadero.
La policía sanitaria de los alimentos se encuentra en el origen de una evolución de la experticia en diferentes ámbitos: la experticia jurisdiccional ante los Tribunales, la experticia pública ante las administraciones, la experticia técnica o de gobernanza ante los organismos europeos, regionales e internacionales.

La experticia jurisdiccional ha tomado lugar en el seno de los tribunales. Las experticias son presentadas para ayudar a los jueces a apreciar la peligrosidad de ciertos alimentos o para establecer el fraude en las acciones civiles, penales o administrativas. Los sistemas legales pueden estar basados en principios diferentes. Por lo tanto, el derecho francés de la experticia pone a disposición de los jueces, listas de expertos habilitados a los que pueden llamar para aclarar sus decisiones. Estos expertos comprenden especialidades identificadas por un Decreto del Ministro de Justicia. El ámbito agroalimentario figura dentro de las especialidades disponibles para la institución judicial, según las diferentes áreas que reflejan la lógica del sector industrial: “controles cualitativos y análisis”, “ingeniería, normas sanitarias”, “estructuras y equipos”, “materiales e instalaciones” , “los productos y semiproductos alimenticios”, “almacenamiento, transporte”, “todas las formas de servicios de alimentación”, “transformación de productos”, “salud veterinaria”, “calidad y seguridad alimentaria”. En otros sistemas jurídicos, como en Gran Bretaña o en los Estados Unidos, no hay especialidades y competencias definidas a priori. Corresponde a las partes de la controversia y no al juez, elegir los expertos más adecuados, si no para defender sus causas, al menos para presentar los hechos tal como lo desean.
La experticia pública es asignada por las administraciones. En muchos países occidentales, durante el presente siglo se ha observado la creación de agencias estatales independientes, responsables de la evaluación de riesgos, dejándose la gestión de estos riesgos, a menudo, en manos de las autoridades públicas. Tras varias crisis alimentarias en los países europeos (encefalopatía espongiforme bovina, listeria, dioxinas…) las agencias de experticia responsables de la seguridad alimentaria se han establecido en los Estados y en el seno de la Unión Europea, con tareas de evaluación y de recomendación en el ámbito de los alimentos.

En Francia, la Ley nº 98-535 del 1º de julio 1998, organizó un dispositivo de vigilancia sanitaria y refuerzo del control de la seguridad sanitaria. Una Agencia Francesa de Seguridad Alimentaria (AFSSA) recibió la tarea de contribuir a garantizar la seguridad sanitaria en el campo de la alimentación, desde la producción de materias primas hasta la distribución al consumidor final. Desde una ordenanza del 7 de enero de 2010, que fusiona la AFSSA y la Agencia Francesa de Seguridad Sanitaria del Ambiente y del Trabajo (AFSSET), estas tareas han sido asignadas a la Agencia nacional responsable de la seguridad sanitaria de la alimentación, medio ambiente y del trabajo (ANSES) .

A nivel de la Unión Europea, la creación de una Agencia encargada de la seguridad sanitaria de los alimentos fue propuesta por la Comisión Europea desde la publicación del Libro Blanco sobre seguridad alimentaria, el 12 de enero 2000. La idea, objeto de consulta, fue retomada en una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, presentada por la Comisión para establecer los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, crear la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y fijar procedimientos relativos a la seguridad de los alimentos. La Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA) fue finalmente establecida por el Reglamento nº 178/ 2002, aprobado el 28 de enero de 2002 y su sede se encuentra en Parma, Italia.
El Reglamento traduce la adopción, por parte de las instituciones comunitarias, de un “enfoque integral” sobre todos los alimentos y todos los tipos de riesgos que generan. La misión de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria fue establecida en el artículo 22 del Reglamento: “La Autoridad facilitará asesoramiento científico y apoyo científico y técnico de cara a la labor legislativa y política de la Comunidad en todos aquellos ámbitos que, directa o indirectamente, influyen en la seguridad de los alimentos y los piensos. La Autoridad facilitará información independiente acerca de todos los temas comprendidos en estos ámbitos e informarán sobre los riesgos”. La AESA convoca a los expertos internos, contratados por ella, así como a una red de expertos externos.

La experticia también ocupa un lugar en las instituciones internacionales especializadas como se evidencia en la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). A fin de mejorar el nivel de la nutrición, la productividad agrícola y la calidad de vida de las poblaciones rurales, la FAO se basa en el conocimiento de expertos en diversos campos (agrónomos, ingenieros forestales, nutricionistas, estadísticos, etc).

De acuerdo con las demandas democráticas de la globalización, la experticia se concibe como una red de competencias y de conocimientos que se encuentran a disposición de los países miembros y sus poblaciones. El intercambio de la experticia con el objetivo de elaborar las políticas públicas, se traduce en programas de inversión o de proyectos normativos lo que implica tener en cuenta tanto el contexto local y la diversidad de intereses en juego, complementarios pero también divergentes. El deseo de llevar el conocimiento al campo no puede ocultar los desafíos normativos y de competencia a nivel mundial. Así, la elaboración de normas alimentarias internacionales adoptadas por la Comisión del Codex Alimentarius desde 1963 ha sido objeto de especial atención, ya que se consideran puntos de referencia en el marco del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo SPS) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), respecto de los cuales los Estados no pueden emanciparse (dado que podrían ser acusados de crear restricciones ilegítimas al comercio internacional) para apoyar las justificaciones específicas y, en particular, científicas.

Entre los problemas planteados por la experticia, la independencia y la imparcialidad se han convertido en preocupaciones recurrentes, principalmente, para evitar conflictos de intereses. La experticia incluye asuntos, en particular sobre el plano económico. Si la creación de una experticia débil tiene un costo, el control de parte de un operador puede tener un costo mucho mayor en términos sociales y humanos. Las poblaciones son conscientes y solicitan participar de manera más activa que en el pasado, respecto a la concepción y la realización de las experticias.

Disponer de una experticia de calidad supone que los expertos solicitados prueben el ejercicio independiente e imparcial, respecto a las personas interesadas en su evaluación, empezando por las industrias agroalimentarias. Este requisito se aplica a todos los expertos, sin importar el contexto en el que intervienen. Sin embargo, es en relación con la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria que las discusiones sobre este tema han sido más intensas. La Autoridad ha sido cuestionada en varias ocasiones a causa de los conflictos de intereses de los expertos que ella solicita, en relación con la industria (ya sea que se trate de miembros de la institución o que se soliciten puntualmente sus servicios): la selección de los expertos ligados a las firmas del sector; el caso de la “puerta giratoria” (“pantouflage” o “revolving door”) de los miembros de la Autoridad en el seno de firmas de la industria agroalimentaria; las divergencias entre las evaluaciones de la Autoridad y aquellas realizadas por las agencias nacionales; el predominio de especialistas en biología molecular, en detrimento de los ecólogos…

En respuesta, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria ha adoptado reglas destinadas a evitar conflictos de interés – reales o aparentes – en su seno, sin conseguir silenciar todas las críticas. Los miembros de la Autoridad que ejercen funciones de dirección, así como el conjunto de expertos a los cuales consulta, están obligados a brindar anualmente una declaración de intereses, cuyo contenido se encuentra a disposición del público y debe ser tomada en cuenta en la selección de expertos. Una de las dificultades en la materia consiste en determinar el plazo y el tipo de relaciones a considerar. En este sentido, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria ha decidido imponer la declaración de los vínculos de naturalezas variadas comprendiendo los cinco años anteriores a la declaración. Deben reportarse principalmente los vínculos económicos, la pertenencia a un órgano de dirección o de un comité consultativo científico, una relación de empleo, los servicios de asesoría, beneficios de fondos de investigación, la existencia de vínculos familiares. Las declaraciones anuales de intereses deben ser examinadas para la conformación de los grupos de científicos y antes de cada reunión. La decisión de contratar a un experto o de encomendarle una tarea de dirección o de animación en el seno de un grupo de trabajo, toma en cuenta la existencia de estas relaciones de interés.

Sin embargo, la existencia de estos vínculos no es vista necesariamente por la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria como un obstáculo para el nombramiento de un experto. Ella invita a determinar para cada relación de interés, si constituye un conflicto que se opone a la designación, sobre la base de la tarea que la Autoridad propone encomendar al experto. Para ello, la Autoridad ha desarrollado una gradación con el objetivo de determinar las consecuencias ligadas a la existencia de cada tipo de interés (conflicto inexistente, posible, existente): participación en todas las actividades, participación variable según las tareas requeridas, exclusión de determinadas actividades de los expertos (AESA, Implementing act to the policy on declaration of inter-ests procedure for identifying and handling potential conflicts of interest, 8 de septiembre de 2009).

Esta gradación permite a los expertos con vínculos probados de interés, pero no considerados como constitutivos de un verdadero conflicto de intereses, participar en las actividades de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria. Esta alternativa evita reducir fuertemente el grupo de expertos potenciales. Sin embargo, también es una fuente de preocupación para los ciudadanos europeos.

La participación de los ciudadanos y de las partes interesadas en la experticia se refleja en los sentimientos de desconfianza y en la inquietud por restablecer la confianza. La desconfianza de los agricultores y los consumidores frente a experticias en las que perciben la importancia de la toma de decisiones, sin ser asociados a estas en la forma como les gustaría. La experticia suministrada por los especialistas se ve entonces como un procedimiento opaco o sesgado por los conflictos de intereses o por una proximidad muy grande de los expertos con los poderes públicos o privados. Para restablecer la confianza en la experticia y la calidad de los informes proporcionados, los procedimientos establecidos tienden a integrar en los diferentes niveles y en diferentes modalidades, la participación de los ciudadanos y las partes interesadas. Conferencias de ciudadanos han permitido la formulación de opiniones sobre cuestiones técnicas por personas sin conocimientos especializados. En Europa, el debate sobre la oportunidad de cultivar plantas a partir de organismos genéticamente modificados (OGM) y consumir los alimentos derivados ha dado lugar a iniciativas procedimentales. Las experimentaciones no son sólo técnicas, sino que también son sociales y legales.
A raíz de las iniciativas de los países escandinavos, se celebró la primera conferencia de los ciudadanos sobre el uso de OGM en la agricultura y la alimentación en Francia, en 1998. Ella corresponde a la idea de una democracia participativa ejercida en la propia etapa de la experticia. El balance es mixto: para los optimistas, se da aquí la aparición de un nuevo modelo de democracia técnica que debe ser consagrado en la Constitución como el referéndum; para los pesimistas, no se trata más que de la puesta en escena de un debate público que apenas permite la participación directa de los ciudadanos susceptibles de pesar sobre la experticia y las decisiones.

La participación de los ciudadanos y de las partes interesadas se ejerce también directamente, en relación con los procedimientos vigentes en las instituciones especializadas en la experticia. Diversas instancias nacionales se esfuerzan en desarrollar una experticia socioeconómica, integrando a las asociaciones de consumidores y representantes de los sectores afectados. Los textos (cartas, declaraciones, códigos de conducta) están tratando de dar un lugar a esta participación, como se muestra, por ejemplo, en la Carta de apertura a la sociedad de organismos públicos de investigación, experticia y evaluación de riesgos sanitarios y ambientales, firmada el 9 de septiembre de 2011, principalmente por la ANSES. Este requisito también se afirma en el ámbito europeo e internacional. Desde su creación, la AESA ha establecido los principios básicos y las normas de funcionamiento que han sido aprobadas por su Consejo de Administración. Para ellos, la Autoridad tiene un deber de apertura y de transparencia en todos sus trabajos. Por ejemplo, se ha comprometido a abrir sus reuniones para organizar consultas con las partes interesadas y el público, con el fin de garantizar el pleno acceso a todos los documentos. Sin embargo, quedan progresos por realizar en este tema para que la experticia y los expertos evolucionen de una cultura tecnocrática hacia un enfoque más democrático.

CHRISTOPHE CHARLIER

Véase también: – Acuerdo ADPIC – Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios – Acuerdo OTC – Acuerdo sobre la Agricultura – Acuerdo SPS – Cláusula de la Nación Más Favorecida – Cláusula de Trato Nacional – Dumping – Organización Mundial del Comercio.