Vacas locas (Enfermedad de las)

Se le llama comúnmente enfermedad de las “vacas locas” a la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) que, entre sus síntomas, provoca movimientos desordenados en los bovinos. Se le asocia con un episodio particularmente notorio, sobre todo en Europa: la “crisis de las vacas locas”.

Esta crisis comenzó en marzo de 1996, al anunciarse la muerte, en el Reino Unido, de varias personas a raíz de una nueva variante de la enfermedad humana llamada “de Creutzfeldt-Jakob”, que parecía estar relacionada con la EEB. En aquel momento, y aún hoy, el desarrollo de organismos mononucleares responsables de la EEB, llamados “priones”, sigue siendo poco conocido. Sin embargo, la contaminación del ganado bovino por EEB a través de la vía alimentaria y, en particular, debido a la ingesta de harinas de carne y hueso infectadas, llamadas “harinas animales”, era ya objeto de fuertes sospechas al momento del estallido de la crisis, aún cuando la evidencia directa no había sido establecida. En este sentido, la modificación en los procesos de fabricación de harinas en el Reino Unido, después de 1980, marcados por el débil calentamiento de esterilización y por el abandono en la utilización de ciertos disolventes, parecía ser una explicación probable del desarrollo de la EEB, con un efecto amplificador de la contaminación alimentaria a partir de casos esporádicos de animales enfermos, utilizados en la composición de las harinas. Por último, parecía posible y muy probable, que a pesar de la pretendida “barrera de las especies”, que presumía la opinión pública, pero que fue refutada por la comunidad científica, el hombre podía infectarse al comer carne bovina contaminada con EEB, en particular al consumir ciertos tejidos animales señalados como “materiales riesgosos” (cerebro y médula espinal, por ejemplo).
Por otra parte, el Reino Unido había prohibido el uso de proteínas de rumiantes en la alimentación del ganado bovino desde el mes de julio de 1988, sin dejar de exportar dichas harinas para su introducción en la alimentación animal. En noviembre de 1989, también se prohibió el consumo de ciertos despojos. A finales de 1988, los Países Bajos habían solicitado el establecimiento de un grupo de trabajo en Europa, para dar seguimiento a los efectos de las disposiciones británicas, sin que esta propuesta haya tenido éxito.
La crisis de la EEB tuvo un importante impacto económico y social. También, provocó nuevas orientaciones jurídicas. En el plano estrictamente jurídico, la crisis produjo un efecto revelador, por una parte, de las disfuncionalidades de las instituciones y, por otra parte, de los defectos del Derecho en relación a la garantía de la inocuidad alimentaria en el mercado europeo.

Si nos centramos en el Derecho de la Unión Europea, se constata cómo la crisis reveló deficiencias de naturaleza institucional. Las competencias otorgadas a las instituciones europeas en materia de salud pública y de agricultura eran dos posibles bases para las medidas relacionadas con la inocuidad alimentaria y, en particular, con la EEB. No obstante, la Dirección General de Salud reaccionó muy tarde. En efecto, la crisis se produjo poco después de la adopción del Tratado de Maastricht (1992), que concedió nuevas competencias a la Comisión, sobre todo en el ámbito de la salud; pero esta no las ejerció. Temiendo constantemente que los Estados miembros la acusaran de extralimitarse en sus prerrogativas, la Comisión no supo aplicar el principio de subsidiariedad (recientemente introducido por el Tratado de Maastricht), que establece que los órganos de la Comunidad solo intervienen cuando la acción estatal es insuficiente con respecto al objetivo perseguido.
Asimismo, en el seno de las instituciones europeas, la Dirección General de la Agricultura, vector histórico de la protección comunitaria de la salud, ejercía una cierta hegemonía. La agricultura, objeto de política común, era el ámbito más desarrollado en cuanto a la armonización legislativa.

Las medidas adoptadas sobre la EEB siguieron el procedimiento establecido para la toma de decisiones en materia veterinaria, llamado “procedimiento de comité” (o de “comitología”). En atención a este procedimiento, la Comisión debía consultar primero a unos expertos científicos reunidos en el Comité Científico Veterinario. De seguido, la Comisión elaboraba una propuesta, que le era presentada al Comité Veterinario Permanente, integrado por representantes de los Estados que garantizaban la protección de los intereses nacionales. Este comité adoptaba sus decisiones por mayoría calificada, sobre la base de un sistema de voto ponderado en función del peso económico de cada país representado. Si la propuesta superaba exitosamente esta etapa, se consideraba como aprobada. En caso contrario, la Comisión sólo podía dirigirse al Consejo (integrado por representantes de los Estados), que votaba nuevamente. Si se pronunciaba en contra de la propuesta, la Comisión podía adoptarla por sí sola, bajo su propia responsabilidad, pero el Consejo conservaba un derecho de veto.

Estos procedimientos complejos para la toma de decisiones no le permitían a la Comisión imponer el interés comunitario sobre los intereses de los Estados. En efecto, el Comité Científico Veterinario era consultado por la Comisión antes de adoptar cualquier decisión, incluidas las cuestiones relacionadas con la lucha contra las enfermedades animales transmisibles al hombre (zoonosis), entre las que se encuentra la EEB. En este sentido, la representación excesiva de investigadores británicos en el Comité es unánimemente señalada por los observadores. De hecho, los “especialistas” en EEB venían en su mayoría de Gran Bretaña porque la enfermedad surgió allí y la investigación sobre el tema se había desarrollado más allí que en otros lugares. No se descarta que los expertos designados hayan hecho eco del mensaje político de su Gobierno nacional, a pesar de que su papel, puramente científico, no consistía en modo alguno en representar a los Estados. Además, el Comité estaba conformado principalmente por médicos veterinarios. Una mayor participación de investigadores de otras disciplinas hubiera podido contribuir a evitar una subestimación de los riesgos asociados a la EEB, tratándose en particular de la transmisión al hombre y de las cuestiones relativas a la fabricación de harinas animales.
Al lado de las deficiencias de corte institucional, también se encontraron otras relativas al derecho sustantivo. En efecto, en ausencia de un corpus jurídico estructurado y operativo, las instituciones de la Unión reaccionaron con demora y sin coherencia. Por ejemplo, ninguna medida, durante la crisis, ordenó el sacrificio de animales o de rebaños. La Comisión solo autorizó puntualmente tales sacrificios, realizados sobre la base de medidas nacionales: de hecho, en 1996, las medidas de policía epidemiológica fueron esencialmente desarrolladas e implementadas por los Estados miembros.

Las instituciones europeas se limitaron durante mucho tiempo a regular, sumariamente, los intercambios intracomunitarios entre los Estados miembros, con exclusión de las medidas sustantivas relacionadas con el consumo animal o humano. La Comisión de Bruselas prohibió la exportación intracomunitaria de ganado bovino en pie proveniente del Reino Unido en julio de 1989, es decir, un año después de la aplicación de las primeras medidas británicas. Para efectos de comparación, Australia había cesado toda importación desde julio de 1988. Además, la prohibición comunitaria solo concernía a los bovinos nacidos antes del 18 de julio de 1988, fecha en la cual las hari-nas animales habían sido prohibidas en la alimentación de los bovinos británicos (sobre la base de medidas nacionales), lo que demostraba la sospecha comunitaria con respeto a estas harinas. A pesar de esta desconfianza, la medida de la prohibición de exportación de bovinos no fue acompañada por ninguna medida relativa a las harinas animales. Más bien, a pesar de que el Reino Unido prohibió las harinas animales en la alimentación de los bovinos británicos, seguía permitiéndose la exportación de estas harinas a los otros países europeos sin que la Comisión encontrara motivos para intervenir: aún cuando el riesgo vinculado con las harinas animales era objeto de fuertes sospechas, la Comisión dejó a los Estados miembros la decisión de imponer embargos en contra de las harinas animales británicas.

No fue sino hasta 1994 que la Comisión excluyó las harinas animales de la alimentación de los bovinos. En este sentido, tampoco se tuvo en cuenta el riesgo de contaminación “cruzada”, las harinas prohibidas para los rumiantes seguían estando autorizadas para la alimentación de otros animales, dentro de un contexto de controles insuficientes.

Por último, mientras que la Organización Mundial de la Salud ya tenía identificados (gracias a estudios sobre el “prurigo lumbar” en los ovinos, enfermedad vieja y bien conocida por los investigadores) los productos de origen animal, destinados eventualmente al consumo humano, que presentaban un alto grado de “infectividad” (potencial infeccioso), el Derecho Europeo se negó a tomar en cuenta la especificidad de los “materiales de riesgo” hasta junio de 2000, cuando fueron finalmente prohibidos para el consumo, después de numerosos aplazamientos de la decisión apropiada.

En ausencia de principios generales para estructurar la acción reglamentaria y en un contexto donde la voluntad política parecía estar ausente, las medidas comunitarias adoptadas en respuesta a la crisis de las vacas locas se mostraron notablemente inadecuadas y no estructuradas. En particular, la EEB fue por mucho tiempo tratada como un problema simplemente veterinario, sin adoptar una dimensión de problema de salud pública. Del mismo modo, las instituciones tardaron para dar una respuesta coordinada a la epidemia y a sus consecuencias. La acción de las autoridades de la Unión Europea se caracterizó por su fragmentación. Esta reveló también una toma de decisiones demasiado lenta.

Si bien el principio de precaución comenzaba a inscribirse en el Derecho Internacional y en los derechos nacionales, este no conllevaba ninguna obligación jurídica formal en materia de inocuidad de los alimentos y no fue aplicado por las instituciones comunitarias en el contexto de la crisis de las vacas locas.
Por último, la crisis se produjo poco después de la instauración del mercado único (1993). La construcción del espacio comunitario se encontraba así en mutación. En lo que respecta a la seguridad de los alimentos, el funcionamiento del mercado único se basaba en gran medida en las normas adoptadas en el Estado miembro desde donde se expedían los productos con destino a los mercados de los otros Estados miembros

Sin embargo, la crisis puso de relieve la necesidad de establecer un marco jurídico común, operacional, para garantizar la inocuidad de los alimentos como corolario de la libre circulación de mercancías. Se volvió evidente, de forma dramática, que la garantía de la seguridad de los productos constituía un componente del correcto funcionamiento del mercado. Desde esta perspectiva, uno de los objetivos de la elaboración de la legislación alimentaria comunitaria, que se inició después de la crisis y, en particular, en 2002, es la estructuración de la policía sanitaria y su articulación con la libre circulación de mercancías.
Otra deficiencia concierne al sistema de control. En principio, la Comisión Europea vela por el cumplimiento de los tratados y, en ese sentido, es responsable de verificar la aplicación de la legislación comunitaria, al promover el control de los productos y/o de los operadores. Sin embargo, antes del estallido de la crisis de la EEB, la supervisión de los controles era mínima. Las decisiones comunitarias en materia del desplazamiento de las harinas y de los animales preveía, en general, que las mercancías que traspasaran la frontera británica irían acompañadas de un certificado de conformidad. Así, se facilitaban los controles nacionales. Pero la supervisión, por parte del Derecho Europeo, de los procedimientos nacionales de control en el marco del comercio intracomunitario era muy limitada.

La directiva que en ese entonces era aplicable al control oficial de los alimentos, buscaba el acercamiento de las legislaciones para promover la libre circulación. Fijaba principios comunes, que eran básicos, en la elaboración e implementación de los controles sobre los productos alimenticios destinados al consumo humano. Por ejemplo, los Estados miembros debían garantizar que los productos que serían enviados a otro Estado miembro eran controlados con el mismo cuidado que los destinados a ser comercializados en su propio territorio. Otro texto, relativo a los controles sobre los piensos, también preveía la posibilidad de que la Comisión interviniera, pero a falta de impulso político nacional y comunitario, estas disposiciones no fueron aplicadas en relación con la EEB. Las medidas de control sobre los operadores y los productos siguieron siendo nacionales. Sin embargo, a nivel nacional, la instauración del nuevo mercado único provocaba cambios en las prácticas aduaneras de los Estados miembros, causando a veces una cierta incertidumbre que podría haber jugado a favor del tránsito de productos prohibidos de origen animal. Además, la organización de los controles nacionales no fue verificada a nivel comunitario, a pesar de la existencia de la Oficina de Inspección Veterinaria (OIV), que tenía facultades de investigación: por ejemplo, los controles de la OIV en el Reino Unido fueron suspendidos de facto, entre junio de 1990 y mayo de 1994.

En el plano institucional y con relación al hecho de que la OIV era una dependencia de la Dirección General de Agricultura, se señala la confusión de los servicios encargados respectivamente de la elaboración de los textos legislativos, de las consultas científicas y de los controles, como una característica que identifica el estado del Derecho de la Unión Europea al inicio de los años 90. A esto se suma un vacío: la ausencia de procedimiento de trazabilidad.

La trazabilidad de los productos permite dar seguimiento a la producción y a la gestión de la salud pública mediante un control a priori, pero también por la posibilidad de adoptar medidas ex post, como los retiros del mercado. En primer lugar, la identificación de los bovinos resulta ser esencial, pero surge la pregunta sobre su trazabilidad “hasta la mesa”. La información sobre las harinas animales también resulta crucial, si se quiere poder distinguir los alimentos que las contienen y conocer su origen. A pesar de esto, la legislación sobre trazabilidad de las harinas estaba totalmente ausente al inicio de la crisis de la EEB, tanto a nivel nacional como comunitario. No existía disposición que regulara la composición y el etiquetado de los piensos, con excepción de las sustancias medicamentosas que podían contener.

Con respecto a los animales y a las carnes, el establecimiento de un sistema comunitario de trazabilidad presentaba importantes dificultades, dada la longitud de la cadena de suministro y la heterogeneidad de los sistemas nacionales. Sin embargo, ciertos requisitos mínimos fueron rápidamente establecidos desde el inicio de la integración europea, con el fin particular de controlar la asignación de las primas en el marco de la política agrícola común. Históricamente, la justificación de la trazabilidad como medio de vigilancia de la policía sanitaria era algo secundario, de donde provenía su principal limitación: la trazabilidad llegaba hasta el matadero.

Cuando fueron declarados los primeros casos de EEB, solamente estaba prevista una “asistencia mutua” en términos de intercambio de información entre los Estados miembros. En 1992, se estableció el marcado auricular de los animales, la obligación de mantener una base de datos nacional, así como la obligación de mantener un registro de los movimientos por parte de cada tenedor de ganado, sin que existiera un sistema comunitario unificado. Todos los bovinos debían poder ser identificados a su ingreso al matadero. Pero ninguna disposición preveía el seguimiento más allá del sacrificio.

Tras el estallido de la crisis, un reglamento estableció el sistema de identificación y de registro de animales bovinos nacidos después del 1º de enero de 1998 y creó el pasaporte bovino (Reglamento nº 1760/2000 de 17 de julio de 2000). Desde el 2000, nuevas declaraciones obligatorias fueron incluidas en el etiquetado de los productos bovinos destinados al consumo humano: indicación del Estados en el cual el animal nació, fue criado y sacrificado. Lo más importante, la trazabilidad posterior al sacrificio fue finalmente establecida.

Bibliografía sugerida:  BUGNICOURT, M., Dictionnaire de microbiologie générale – La vie racontée par les bactéries, éd. Ellipses, Paris, 1995.

MAX BUGNICOURT

Véase también: – Crisis sanitaria – Higiene – Reglamento Sanitario Internacional – Riesgo.