Derechos aduaneros y barreras no arancelarias

La década de 1980 marcó un punto de cambio en la relación mantenida entre la agricultura y la liberalización del comercio internacional. De la segunda mitad de la década de 1950 hasta 1986, la agricultura se excluyó de las negociaciones comerciales multilaterales. El sector agrícola se caracterizaba por una proliferación de regímenes especiales que impidieron la liberalización del comercio de las materias primas agrícolas descritas en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). El empleo frecuente de subvenciones a las exportaciones y de barreras no arancelarias opuestas a las importaciones en este dominio produjeron, sin embargo, el efecto de crear profundas distorsiones comerciales. El costo excesivo de las políticas intervencionistas, conducidas principalmente por los Estados Unidos y Europa, y sus efectos cada vez más negativos en el comercio internacional de productos agrícolas llevaron a los Estados Partes del GATT a acordar la integración de la agricultura en las negociaciones de la Ronda de Uruguay en 1986. El objetivo: adoptar un acuerdo comercial multilateral sobre la agricultura que permitirá aportar un mínimo de disciplina al comercio y a las políticas de apoyo que lo sustentan.

Al final de estas negociaciones (1986-1994), un Acuerdo sobre la Agricultura (AA) se concluyó y fue anexado a los textos fundadores de la nueva Organización Mundial del Comercio (OMC). Su objetivo consiste en liberalizar el comercio de productos agrícolas y minimizar los efectos de las políticas agrícolas sobre el comercio internacional, en defecto de prohibir toda política agrícola nacional. Los miembros de la OMC se comprometieron a establecer un sistema de comercio agrícola “justo” que garantiza el “acceso al mercado”. Si la construcción de un “mercado justo” de los productos agrícolas justifica una limitación de las ayudas a la producción y de las subvenciones a las exportaciones, el “acceso al mercado” supone a la vez un control y una restricción de todas las barreras arancelarias y no arancelarias a las importaciones. Restringiendo el comercio internacional, estas barreras arancelarias y no arancelarias contribuyen en efecto a mantener los precios artificialmente altos en el mercado nacional y ello en detrimento de los consumidores locales. Desde este punto de vista, el AA provoca un cambio importante: el paso de una situación en la cual una multitud de medidas no arancelarias entrababan el comercio de productos agrícolas, a un régimen donde la protección se concede únicamente para los aranceles (derechos de aduana) consolidados, acompañados de compromisos de reducción.
El primer objetivo del AA es hacer “transparentes” los niveles de protección aplicados en las fronteras, transformando las barreras no arancelarias a las importaciones en derechos aduaneros. Las barreras no arancelarias abarcan en principio las medidas de naturaleza administrativa que se caracterizan por no reposar sobre los mecanismos de precios. Las medidas prohibidas por el artículo 4.2 del AA son, por ejemplo, las restricciones cuantitativas a la importación (cuotas, contingentes), los procedimientos discrecionales de licencias de importación, los acuerdos de autolimitación de las exportaciones, el recurso a las subvenciones o a los monopolios nacionales para apoyar la producción agrícola nacional, el cumplimiento de normas técnicas, ambientales y sanitarias y las medidas no arancelarias aplicadas por intermedio de empresas comerciales del Estado. Con excepción de las restricciones cualitativas justificadas por razones de salud o de seguridad, estas medidas no pueden ser mantenidas y deben ser, en un primer momento, sustituidas por los derechos de aduana (o “equivalentes arancelarios”). Es el principio de la arancelización. Los derechos de aduana obtenidos vía arancelización se agregan a los derechos de aduana existentes. Una vez que las barreras no arancelarias se convierten en derechos de aduana, éstos deben reducirse en un promedio de 36% en 6 años para los países desarrollados (en el período comprendido entre 1995-2000). Esta reducción debe ser al menos de un 15% para los países desarrollados y de un 10% para los países en desarrollo países en desarrollo por línea arancelaria o categoría de productos (carne bovina, carne de aves…). La reducción es gradual y se hace por divisiones anuales. Los países menos avanzados (PMA) no están sometidos a esta reducción. Al final del período de aplicación, todos los aranceles se consolidan en el nivel final y no pueden ser aumentados. Se trata del principio de consolidación.

Sin embargo, el acuerdo da la posibilidad a los países en desarrollo de no arancelizar su protección y de consolidar los derechos de aduana a tasas libres (“tasas máximas”). En efecto, bajo el impacto de los programas de ajuste estructural, la mayoría de los países en desarrollo disponían en el momento de la conclusión del AA, de niveles de protección muy bajos. La arancelización habría sido extremadamente desfavorable para estos países. Si fuese necesario, la tasa máxima les permite aumentar su nivel de protección. Estos países no tienen la obligación de reducir esta tasa.

Además de bajar el nivel de protección en las fronteras, el AA también ha previsto un umbral mínimo de importación para los productos que hayan sido objeto de arancelización. Los Estados deben acordar, para cada producto, un acceso corriente equivalente al promedio de las importaciones del período 1986-1988. Además, cada país firmante se comprometía a lograr, de aquí al 2000 para los países desarrollados y al 2004 para los países en desarrollo, un acceso mínimo igual al 5% del consumo medio nacional correspondiente al período 1986-1988 (3% en 1995) para los productos importados que fueron objeto de una arancelización.

Los principios arancelización y de consolidación de las barreras de acceso a los mercados subsisten acompañados de algunas excepciones. Entre ellas, la cláusula de trato especial (Anexo 5 del AA) en virtud de la cual los países pueden, en determinadas condiciones, seguir utilizando medidas no arancelarias, en particular para productos alimentarios de base en los países en desarrollo (arroz para Filipinas, queso y carne ovina para Israel…). Una de las condiciones consiste en que las posibilidades de acceso a los mercados en forma de contingentes de importación progresivamente aumentados, sean ofrecidos para los productos en cuestión.

Una cláusula de salvaguardia específica al AA también permite a un Estado agregar un suplemento al arancel aduanero existente (art. 5), cuando enfrente una situación de fuerte crecimiento en el volumen de las importaciones o ante una caída significativa de los precios de los productos importados. En este caso, el objetivo consiste en proteger a los productores locales. El derecho adicional no puede ser superior del 30% del derecho de aduana normal y únicamente puede mantenerse hasta el final del año en que se aplicó. En la práctica, la utilidad de esta cláusula experimenta una limitación importante, por cuanto no puede ser invocada por los países que han optado por una arancelización de “tasa máxima”, que es el caso de muchos países en desarrollo. Esta cláusula únicamente ha sido utilizada por diez miembros, de los cuales seis son países en desarrollo, entre 1995 y 2001.

A estos mecanismos excepcionales previstos por el AA se agrega también la posibilidad de recurrir a las cláusulas de salvaguardia previstas por el GATT u otros acuerdos de la OMC. Entre estas medidas se distinguen aquellas aplicadas con arreglo a las disposiciones relativas a la balanza de pagos (arts. XII y XVIII del GATT), las cláusulas generales de salvaguardia (art. XIX del GATT), las excepciones generales (art. XX del GATT), del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo SPS), del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC), etc. Por último, conviene mencionar los regímenes de acceso preferencial de los países en desarrollo a los mercados de los países desarrollados, puestos en práctica en el marco de los Acuerdos de Asociación Económica (AAE). Sobre la base de a un trato preferencial y no recíproco en favor de los países en desarrollo (sin aranceles para las exportaciones de los países en desarrollo, con aranceles para las importaciones provenientes de los países industrializados), la validez de los regímenes preferenciales ha sido puesta en duda después de la entrada en vigor de los Acuerdos de la OMC.

La apertura de los mercados agrícolas y el aumento del comercio internacional han sido aprovechados globalmente para mejorar la seguridad alimentaria mundial, pero esto se ha logrado a costa de una fractura cada vez mayor entre los países industrializados y los países en desarrollo, los cuales se han convertido en el lapso de una década, en los importadores netos de productos agrícolas. El impacto negativo de la liberalización del comercio sobre los productos agrícolas había sido considerado además por los negociadores de la AA. Estos últimos habían previsto un aumento significativo en los precios de los bienes agrícolas en los mercados internacionales, susceptible de gravar severamente las importaciones y la provisión de alimentos en los países en desarrollo y en el seno de los PMA (véase el art. 16 del AA). Una Decisión de Marrakech sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de alimentos fue adoptada a este respecto (1994). Prevé, a expensas de los países desarrollados, la aplicación de los cuatro mecanismos destinados a permitir a estos países mantener un nivel suficiente de importación de alimentos (ayuda alimentaria, financiamiento a corto plazo de las importaciones comerciales de cantidades normales de productos alimentarios, concesión de condiciones favorables de créditos a la exportación agrícola, asistencia técnica y financiera con el propósito de mejorar la productividad agrícola). Pero aun hoy, el texto no se ha aplicado de manera satisfactoria.

De acuerdo con las observaciones del Relator Especial de la ONU sobre el Derecho a la Alimentación llevadas a cabo en 2008, la eliminación de las barreras al comercio de productos agrícolas ha entrabado directamente la realización del derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria en los países en desarrollo, en razón de la excesiva dependencia de estos países con respecto al comercio internacional. Esta dependencia ha llevado, en muchos países en desarrollo, a una pérdida significativa de los ingresos de exportación cuando los precios de los productos de exportación disminuyen, y coloca en dificultad a los agricultores locales incapaces de hacer frente a la competencia de las importaciones a bajo precio que invaden los mercados nacionales. Finalmente, ella engendra problemas de balanza de pagos para estos países importadores netos de productos alimentarios cuando los precios de estos productos aumentan, exponiendo las poblaciones al espectro de la escasez de alimentos. Los disturbios de 2007-2008, provocados por el aumento de precios de los alimentos en los mercados internacionales, constituyeron una dramática ilustración.

Bibliografía sugerida:  CARREAU, D., JUILLARD, P. (2010), Droit international écono-mique, Paris, éd. Dalloz, 4e édition.

THOMAS BREGER

Véase también: – Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio – Cláusula de salvaguardia – Corn Laws – Mercados internacionales – Seguridad alimentaria.