Derecho Europeo de la Alimentación

En sus inicios, el Derecho Europeo de la Alimentación, relativo a la seguridad sanitaria, tenía por objeto principal las condiciones de intercambio en el comercio. No existía ninguna política sanitaria integrada en Europa, dándose preferencia a las directivas en lugar de los reglamentos (instrumentos de unificación del Derecho), a fin de mantener las especificidades de cada Estado miembro. La armonización se refería a los alimentos, desde la óptica de la libre circulación de mercancías. Fue así como bajo el fundamento del artículo 100 del Tratado de Roma, fueron adoptadas diversas directivas que trataban entre otros aspectos, de la composición de los alimentos, de la informa-ción de los consumidores y de la lealtad en la competencia (chocolate, mermeladas, jugo o zumo de frutas…).

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (ahora rebautizado como Tribunal de Justicia de la Unión Europea – TJUE) dio un paso decisivo en la construcción de una legislación alimentaria a escala europea (“comunitaria”) con la decisión “Cassis de Dijon”, del 20 de febrero de 1979. En esta se establece el principio de equivalencia de las reglamentaciones nacionales sobre los alimentos: con esta decisión, la normativa de un Estado miembro adquirió una dimensión comunitaria porque bastaba con que un interesado cumpliera con los requisitos exigidos por tal normativa, para que el producto que comercializaba fuera admitido en el territorio de los otros Estados miembros.

Este enfoque fragmentario y nacional del derecho de la alimentación provocó, en realidad, el mantenimiento de grandes diferencias entre los Estados, la conservación de barreras aduaneras (por medio de los controles fronterizos) y obstáculos técnicos a la libre circulación de productos alimenticios y agrícolas. Por ello, en 1985 la Comisión propuso “un nuevo enfoque”, que llevó a la adopción del Acta Única Europea de 1986 y al establecimiento de un mercado único. A su vez, esto dio lugar a una mayor armonización de las reglas sobre la producción de alimentos, su comercialización, los controles, las condiciones de importación… En particular, los controles aduaneros se sustituyeron por controles en el punto de embarque y en el punto de destino. De este modo, la salud pública se convirtió en un campo de intervención comunitaria. El Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 1º de noviembre de 1993, consolida lo anterior al adicionar dos nuevos títulos al Tratado de 1957, dedicados a la “Salud Pública” y a la “Protección de los consumidores”.

Sin embargo, este “nuevo enfoque” no resistió el anuncio del Gobierno británico, en marzo de 1996, sobre un posible vínculo entre la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) y la nueva variante de la enfermedad Creutzfeldt Jakob. La crisis de las “vacas locas” provocó una profunda desconfianza de los consumidores europeos con relación a la seguridad y a la calidad de los alimentos, así como la desconfianza en relación con las instituciones europeas. Con el fin de restaurar la confianza perdida, Europa dio un nuevo giro y se inició la elaboración de un Derecho de la Alimentación renovado. Esto dio lugar a un replanteamiento total de la legislación existente.

A nivel institucional, a partir de 1997 se observa una profunda reorganización de la Comisión, con el fin de separar los poderes legislativo, científico y de control. Esto ha dado lugar a la transferencia de la función legislativa (preparación de propuestas de directivas, reglamentos y decisiones) de la Dirección de Agricultura a la Dirección encargada de la protección de los consumidores y de la salud pública, así como a la creación de organismos específicamente encargados de la evaluación científica de los riesgos, que prefiguraron la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (AESA), creada en 2002. Finalmente, esto dio lugar a la creación de la Oficina Alimentaria y Veterina-ria (OAV), encargada de vigilar la correcta aplicación de las normas comunitarias en los ámbitos alimentario y veterinario.

A nivel procedimental, el Tratado de Ámsterdam (1997) amplió el procedimiento de codecisión del Consejo y del Parlamento Europeo en los ámbitos “veterinario y fitosanitario con el objetivo directo de proteger la salud pública” (art. 4-b). Pero, es en el nivel sustancial donde los cambios más importantes se han producido.
En efecto, la UE ha iniciado un proceso de refundición completa de su legislación alimentaria, ilustrado por la adopción del Reglamento nº 178/2002 de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria.

Esta reforma que entró en vigor en enero de 2005, renovó todo el marco jurídico del sector económico de la alimentación: los organismos e instituciones responsables de la gestión de los temas relacionados con la seguridad de la alimentación, los procedimientos a aplicar en caso de crisis o de sospecha de crisis, las normas de fondo aplicables a los Estados y a las empresas del sector agroalimentario…

El Reglamento nº 178/2002 crea la AESA, responsable de la evaluación del riesgo y la experticia científica en la Unión Europea (arts. 22 a 49) y cuya misión es ser una “referencia científica independiente en la evaluación del riesgo y ayudar a asegurar el correcto funcionamiento del mercado interior” (considerando 34). Asimismo, establece un sistema de alerta temprana y organiza los procedimientos de gestión de crisis y de las situaciones de emergencia (arts. 50 a 57). Igualmente, el Reglamento crea un Comité Permanente de la Cadena Alimentaria y de Sanidad Animal, para ayudar a la Comisión y organiza un procedimiento especial llamado “de comité” (arts. 58 y 59). Finalmente, se estableció un procedimiento de mediación “…cuando un Estado miembro considere que una medida adoptada por otro Estado miembro en el ámbito de la seguridad alimentaria es incompatible con el presente Reglamento, o que es probable que esa medida afecte al funcionamiento del mercado interior, remitirá el asunto a la Comisión, que informará inmediatamente al otro Estado miembro de que se trate” (art. 60).

Es sobre todo en el plano de las reglas de fondo que la metamorfosis resulta ser evidente. Por vez primera, el mismo texto normativo se aplica a todos los productos, alimentos y componentes alimentarios, sea que se trate de la alimentación destinada al ser humano o a los animales. El mismo Reglamento se aplica también a todos los actores del sector: agricultores, comerciantes minoristas, artesanos, grupos industriales, distribuidores, transportistas…

En cuanto al fondo, la Unión Europea ha desarrollado un nuevo Derecho Alimentario completo, global y unificado. Este nuevo derecho se construye siguiendo una estructura piramidal. En la cima, encontramos que el Reglamento nº 178/2002 establece su propia jerarquía de normas, sienta los principios generales (principio de precaución, principio de transparencia, principio de información a los ciudadanos y consumidores sobre los riesgos, principio del análisis del riesgo y principio de protección de los intereses de los consumidores), las obligaciones generales (en relación con la importación, la exportación, las normas internacionales) y los requisitos generales (en relación con la seguridad de los alimentos, la seguridad de los piensos, la trazabilidad, la presentación de los alimentos, la responsabilidad de los operadores y la de los Estados).
Bajo esta cima se encuentran reglamentos de aplicación, en un número limitado; una evolución importante porque la UE ha abandonado, en esencia, el método de la armonización jurídica mediante directrices en favor de la uniformización por medio de reglamentos.

Si estas reglas de fondo son generales, no son por ello menos explícitas y algunas de ellas conciernen directamente a las empresas. En la gestión cotidiana, deben cumplir e integrar tareas específicas, principalmente en lo que respecta a la trazabilidad (art. 18). También, deberá ejercerse y tener una mayor capacidad de respuesta a los cambios reglamentarios, a las informaciones profesionales, a las observaciones formuladas por los consumidores, etc.

La iniciativa del control y de la acción corresponde ahora a la empresa, a través de la obligación de autocontrol que debe ejecutarse sin esperar los controles efectuados de forma esporádica por la Administración. Cada operador debe siempre estar listo para actuar, sin esperar una decisión o una solicitud de las autoridades públicas. En efecto, de acuerdo con el artículo 19, si un explotador “considera o tiene motivos para pensar” que un alimento que se comercializa puede ser perjudicial para la salud, aun cuando no esté seguro, debe actuar de inmediato: informar a las autoridades competentes, a sus proveedores o clientes y, eventualmente, a los consumidores. Las empresas tienen así una responsabilidad mucho más grande. El Derecho Agroalimentario parte de que la responsabilidad se encuentra inscrita en los ámbitos de la precaución y de la prevención, a diferencia del Derecho Civil que, hasta ahora, la inscribe más bien en el de la reparación.

Sin embargo, exceptuando a la obligación de seguimiento de los productos derivada de la Directiva del 3 de diciembre de 2001, no hay otra obligación que sea totalmente nueva. En realidad, el contexto jurídico es lo que evoluciona. Algunas de estas obligaciones son simplemente retomadas sin un gran aporte (por ejemplo, información del consumidor, lealtad…). Otras son precisadas y reforzadas (ejemplos: control del respeto de las reglas y procedimientos, en cada una de las etapas de actividad; cooperación con las autoridades competentes). Finalmente, otras han sido profundamente renovadas (por ejemplo, la trazabilidad) .
Esta base del Derecho Europeo de la Alimentación ha sido completada por múltiples reglamentos que se refieren a los operadores, a los productos y a los consumidores. Una vez más debe distinguirse, en este conjunto, dos tipos de textos: algunos son principalmente reglamentos científicos y técnicos, destinados mayormente a los ingenieros y farmacéuticos que a los juristas; otros tienen un carácter propiamente jurídico y generan derechos y obligaciones para los Estados, los operadores o los consumidores.

En la primera categoría encontramos, entre otros, la prohibición o los límites máximos de muchos componentes químicos, el porcentaje de presencia de residuos, los métodos de muestreo, de toma de muestras, de análisis y de control de diversos alimentos o componentes, las condiciones de uso de los diferentes materiales que entran en contacto con los alimentos, los criterios microbiológicos aplicables, los criterios de pureza, las reglas de etiquetado específicas para los productos que incluyen ciertos componentes, las condiciones especiales para la importación de ciertos alimentos, etc.

La segunda categoría de textos define un derecho original y nuevo, constituido en primer lugar por reglas generales, de naturaleza sanitaria y comercial, aplicables al conjunto del sector agroalimentario (“de la finca a la mesa”) y que incluyen a los Estados y a los operadores. En segundo lugar, encontramos también las reglas relativas a las obligaciones sanitarias de las empresas (reglas de higiene que deben seguir todos los operadores del sector, que se ven completadas por un dispositivo de controles oficiales), así como las normas sobre la calidad sanitaria de los productos, su composición y las condiciones de su elaboración. Estas últimas incluyen la regulación de los aditivos, de los auxiliares tecnológicos y, también, las condiciones de uso de la biotecnología (este dispositivo aún no ha sido completado debido a las dificultades que genera la búsqueda de un consenso sobre los organismos genéticamente modificados, la clonación o los procedimientos de autorización para los denominados “nuevos alimentos” – novel food).

Por último, deben añadirse los requisitos relativos a la calidad comercial de los productos (conjunto del dispositivo sobre los signos de calidad, tales como las denominaciones de origen, las indicaciones de origen, la agricultura orgánica o ecológica…), a los derechos de los consumidores (textos relacionados con las menciones nutricionales o de salud, la publicidad y el etiquetado de los productos alimenticios) y a los productos sujetos a un régimen específico (bebidas espirituosas, alimentos dietéticos y suplementos alimentarios, alimentos para bebés, chocolate…).

Bibliografía sugerida:  COLLART DUTILLEUL, F., NIHOUL, P. (dir.) (2012), Código del Derecho Europeo de la Alimentación, San José, Costa Rica, éd. Inida;  FRIANT-PERROT, M. (2004), La sécurité alimentaire : nouveaux enjeux pour les secteurs agricoles et alimen-taires, Revue Droit rural, n° 327, étude 3;  LEÓN GUZMAN, M. (2011), L’obligation d’autocontrôle des entreprises en droit européen de la sécurité alimentaire, San José, Costa Rica, éd. Inida;  MUÑOZ UREÑA, H. A. (2011), Principe de transparence et infor-mation des consommateurs dans la législation alimentaire européenne, San José, Costa Rica, éd. Inida.

FRANÇOIS COLLART DUTILLEUL

Véase también: – Análisis del riesgo – Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria – Control – Principio de precaución – Principio de protección de los intereses del consumidor – Principio de Transparencia – Trazabilidad – Vacas locas (Enfermedad de las).