Crisis sanitaria

La Nube de Chernóbil (1986); la crisis de las “vacas locas” también llamada crisis de la EEB, por la encefalopatía espongiforme bovina (en 1990 y después, en 1996); el asunto de la sangre contaminada (1991); las polémicas relacionadas con las hormonas de crecimiento (1992); el amianto y la dioxina (1999); dramas vinculados con la listeriosis, la legionelosis, la hepatitis C; la canícula (2003); el episodio de la gripe aviar (2004); el escándalo del medicamento “Mediator” (2011)… Lo anterior evoca algunas de las crisis sanitarias más graves y más recientes que agitaron a la población francesa, europea e incluso internacional.

Bajo esta misma denominación de “crisis sanitaria” se encuentran reunidos los fenómenos que pueden afectar gravemente a la salud de las personas o de los animales, pero de manera muy variable. ¿Qué significa la palabra “crisis”? En el siglo XIV hacía referencia a la fase decisiva de una enfermedad. Por transposición, designaba un momento crítico de un proceso (siglo XVII), antes de que la idea de desorden o desequilibrio grave se impusiera. Utilizada ahora en el vocabulario social, económico y político, la crisis es sinónimo de malestar y puede estar estrechamente ligada a las nociones de carácter repentino y de miedo. La crisis también está relacionada con la severidad de los efectos constatados. Por eso, la ausencia de un gran número de muertes, incluyendo muertes inmediatas, asociada a la falta de información, hacen que algunas crisis no sean percibidas como tales en el momento de los hechos. Al contrario, las consecuencias previsibles de ciertas crisis en los seres humanos han podido ser sobrestimadas a la luz de los primeros síntomas comprobados. Tal fue el caso, por ejemplo, de la evolución de la EEB y de la gripe aviar en los seres humanos.

Si no es fácil proponer una definición precisa ni percibir, a priori, los contornos exactos de una crisis sanitaria, la experiencia ha demostrado la deficiencia de un enfoque exclusivamente nacional, fragmentado o parcelario de la seguridad de los productos en un contexto marcado por la globalización del comercio y de los riesgos. También es importante tener en cuenta que cada crisis motivó de inmediato las reformas basadas en el concepto de evaluación del riesgo, pero también la aparición de una política basada en la seguridad.
Las diversas crisis antes mencionadas han provocado, tanto en el nivel europeo como en el nivel nacional, las reformas basadas en la mejora de lo que se denomina la evaluación de los riesgos.

En el seno de la Unión Europea (UE), el anuncio del Gobierno británico expresando una posible transmisión a los seres humanos de la EEB (1996), produjo un cambio profundo en la política de protección. Desde esta perspectiva se procedió a una redistribución de competencias dentro de la Comisión Europea en lo relativo a la preparación de los textos normativos, fueron transferidas de la Dirección de la Agricultura a la Dirección que se encarga de la protección de la salud pública y de los consumidores. Asimismo, la crisis de la EEB provocó una refundición de la legislación alimentaria, que se concretó en un texto trascendental conocido como “Food Law”: el Reglamento nº 178/2002 de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria. La novedad consiste en encargar la realización de la evaluación de los riesgos a todo actor de la cadena alimentaria, así como a las autoridades públicas. Este mismo texto crea una institución clave, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, encargada de la evaluación de los riesgos y de la experticia científica en la UE. Este dispositivo europeo de evaluación cumple con los requisitos del Derecho Internacional, en este caso, con las exigencias del Acuerdo sobre la aplicación de las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo SPS), que es parte del derecho de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y de las normas del Codex Alimentarius. En efecto, todo Estado debe basar científicamente sus decisiones de policía sanitaria para así evitar toda condena por obstruir el comercio internacional.

En Francia, se respondió a las diferentes crisis sanitarias en 1993, 1998, 2004 y 2011 de manera similar, es decir, con la creación o reorganización, por ley, de instituciones personalizadas y especializadas, llamadas agencias sanitarias, bajo la tutela del Ministerio encargado de la salud. Estas agencias se encargan de identificar y caracterizar los riesgos que presentan, en particular, los medicamentos (Agence nationale de sécurité du médicament – ANSM) así como los alimentos (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail – ANSES). Estas reformas institucionales son la expresión de una nueva política que ya no está fundada en el concepto de orden público, sino en la noción de seguridad.

Las crisis sanitarias provocaron respuestas políticas inmediatas, a menudo adoptadas bajo el impulso de la emoción. Sin embargo, estas respuestas se relacionan desde la década de 1960, con el desarrollo continuo del Derecho del Consumidor. El derecho a la seguridad constituye la reivindicación más constante de las organizaciones de consumidores, en todos los países de economía de mercado. Cuando la Comunidad Europea implementó, a partir de 1975, un programa para una política de protección del consumidor, la protección de la salud y la seguridad figuraba a la cabeza de los imperativos comunitarios. Esta toma de conciencia sobre la peligrosidad de numerosos productos que circulan y son intercambiados más allá de las fronteras provocó una evolución del Derecho. En el seno de la UE, la Directiva nº 2001/95/CE de 3 de diciembre de 2001 estableció una obligación general de seguridad y el Reglamento nº 178/2002 la retoma al definir la noción de alimentos que no son seguros. En Francia, el código del consumo precisa además que los productos y servicios deberán ofrecer el nivel de seguridad que se pueda esperar legítimamente de los mismos y no atentar contra la salud de las personas (art. L 221-1). Tradicionalmente, los tribunales hacen recaer la obligación de seguridad sobre todos aquellos que participan en la producción y distribución de los productos, desde el fabricante hasta el último vendedor. Los textos nacionales y los comunitarios (véase la Directiva de 25 de julio de 1985, sobre la responsabilidad por productos defectuosos) canalizan la obligación hacia el productor.

El requisito de seguridad constituye una obligación compuesta, que consiste en primer lugar, en la obligación de llevar a cabo los controles previos para asegurar que el producto es conforme con los reglamentos y con las normas vigentes y que presenta la seguridad que se puede esperar de ese producto. A esta obligación de control inicial se ha agregado más recientemente, en 2004, el deber de informar adecuadamente a los consumidores sobre los riesgos, pero también una obligación de controlar los riesgos que puedan conducir a un retiro del producto, a una advertencia efectiva y precisa dirigida a los consumidores, así como la recuperación de los productos que ya están en posesión de estos últimos.

De parte de los poderes públicos nacionales, la obligación de seguridad condujo a la adopción de nuevos principios de organización y de acción en el seno de la política sanitaria y alimentaria: principio de la evaluación del riesgo (cuyo objeto es disociar la experticia de la gestión de los riesgos); principio de precaución (destinado a actuar aun en caso de duda sobre los riesgos); principio de imparcialidad (que busca evitar los conflictos de intereses de los expertos y de quienes adoptan las decisiones); y principio de transparencia (para desarrollar el derecho de información y de participación de los pacientes y de los consumidores). Puede apreciarse también la aparición de nuevos mecanismos de indemnización del riesgo por parte de la solidaridad nacional (por ejemplo, el riesgo médico que asume en Francia, la Oficina Nacional de indemnización de los accidentes médicos). Por último, la jurisprudencia francesa ha evolucionado al señalar la responsabilidad no sólo del Estado por la falta de prevención en el caso de la tragedia de la sangre contaminada o del amianto, sino también en relación con las empresas responsables de la seguridad de los empleados. Ahora, la responsabilidad en materia de seguridad laboral recae sobre los jefes de las empresas y ya no es más una obligación de medios (de hacer todo lo posible para garantizar la seguridad), sino una obligación de resultado (de garantizar la seguridad).

Las sucesivas crisis sanitarias han hecho hincapié en que la protección de la salud pública ocupa una posición central en la acción de las autoridades públicas, en los niveles nacional, europeo e internacional. Misión soberana, la protección de la salud humana y la seguridad sanitaria de los alimentos se encuentra acompañada por la consagración de una obligación de seguridad a cargo de todos los actores públicos o privados.
Las situaciones de crisis o las alertas pueden ser más frecuentes hoy que ayer, pero dan testimonio sobre todo de una mejor vigilancia, en particular gracias a las redes de alerta nacional y europea, al mismo tiempo que existe mayor sensibilidad por parte de la opinión pública en torno a estos temas. Aun más, en una sociedad donde el individuo parece tener prioridad sobre cuestiones colectivas, las crisis sanitarias revelan la existencia de riesgos colectivos. Sin embargo, estas crisis sanitarias no son suficientes para hacer olvidar una situación permanente y siempre preocupante de malnutrición en numerosos Estados. ¿Cómo concebir la seguridad sanitaria de las personas y de los alimentos sin asociarla con la seguridad alimentaria, es decir, con el acceso a una cantidad suficiente de alimentos de calidad para todos en el conjunto de países del mundo?

Bibliografía sugerida:  GODARD, O. et alii. (2002), Traité des nouveaux risques, Précau-tion, crise, assurance, Paris, éd. Gallimard;  TABUTEAU, D. (2002), La sécurité sanitaire, Paris, éd. Berger-Levrault, 2e éd.

CECILE MOIROUD

Véase también: – Análisis del riesgo – Calidad de los productos – Catástrofe – Crisis alimentaria – Derecho Europeo de la alimentación – Higiene – Reglamento Sanitario Internacional – Riesgos Biológicos – Seguridad de los productos – Vacas locas (Enfermedad de las).