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China | Instituto de Investigación en Derecho Alimentario
Índice analítico

China

A pesar del rápido desarrollo industrial, China sigue siendo un país agrícola importante. La población rural es de unos 750 millones de personas (casi el 60% de la población). Durante muchos años, el país ocupó el primer lugar en el mundo por su producción de verduras, frutas, carnes y alimentos de origen acuático. Sin embargo, las tierras agrícolas de China no son muy extensas. Aunque la superficie total abarca 9,6 millones de kilómetros cuadrados, las tierras cultivables representan sólo el 12,5% del territorio. La superficie de tierra cultivable per cápita promedio en China es de sólo 9,3 hectáreas, es decir, el 40% de la superficie media. Sin embargo, a pesar de esta baja proporción, el aprovisionamiento alimentario se encuentra generalmente garantizado, incluso con excedentes disponibles en los mejores años.
Actualmente, los métodos de producción agrícola en China se encuentran en plena transición, pasando de un modo extensivo hacia un modo de producción intensiva. Los progresos científicos y tecnológicos contribuyen en gran medida a estos cambios. Por lo tanto, el número de personas pobres que viven en las zonas rurales ha disminuido de manera significativa, mientras que los objetivos del Milenio, definidos en el año 2000 por las Naciones Unidas están siendo alcanzados poco a poco. Por otra parte, el nivel de vida de los agricultores en algunas partes de la costa oriental de China se elevó gradualmente, hasta equipararse al de los agricultores que viven en las regiones más desarrolladas del país.
Sin embargo, muchos problemas siguen sin resolverse en relación con el suministro de alimentos y el hambre sigue siendo una amenaza importante. Por lo tanto, las principales prioridades de la agenda política son encontrar un método de producción agrícola apropiado, así como una solución al problema del suministro de alimentos para más de 1,3 mil millones de personas.
Cinco desafíos deben superarse para resolver este problema. El primero está relacionado con el aumento continuo de la población china, que crece cada año en 7 millones de personas, lo que conlleva un aumento muy rápido en la demanda de alimentos. El segundo se refiere al hecho de que el área de tierra cultivable está disminuyendo en la medida que la urbanización está creciendo y que la construcción de grandes infraestructuras continua (construcción de represas hidroeléctricas, por ejemplo). El tercero está relacionado con la evolución de los hábitos alimentarios. Esto es particularmente evidente cuando se tiene en cuenta el reciente y fuerte incremento en el consumo de carne, huevos y leche. Los cambios climáticos y las condiciones meteorológicas son también importantes retos para China. La agricultura sigue siendo muy dependiente del clima y las infraestructuras adecuadas son aún poco frecuentes en algunas partes del país. Por lo tanto, sólo 490.000 kilómetros cuadrados de tierra cultivable tienen un sistema de riego bien equipado, lo que representa sólo el 45% de la tierra cultivable. Por último, China se enfrenta al problema de tierras abandonadas: cada vez más agricultores se trasladan a vivir en las ciudades porque los beneficios que pueden obtener de la agricultura son muy limitados, por lo menos insuficientes, dado que el costo de la vida está en constante aumento.
Otra dificultad está relacionada con el desarrollo del comercio internacional. Los vínculos con el mercado internacional de alimentos se refuerzan cada vez más desde la entrada de China en el sistema de comercio multilateral de Organización Mundial del Comercio (OMC). De ello se desprende, en primer lugar, que el mercado interno se ha vuelto más vulnerable a las fluctuaciones de los mercados internacionales y, en segundo lugar, que las empresas multinacionales agrícolas también han acelerado la tasa de penetración de los productos internacionales en la cadena alimentaria nacional. Antes de 1995, China fue el mayor exportador de soja, mientra que en 2006, 28 millones de toneladas de soja fueron importados en China, lo que representa 1,17 veces el volumen de la producción nacional. En 2007, las importaciones netas de soja llegaron incluso a más de 30 millones de toneladas, lo que acentúa aún más el fenómeno de la dependencia. Debido al gran volu-men de las importaciones en la última década, la tasa actual de autosuficiencia de China para la producción de soja sólo es del 90%.



El principio de no discriminación se concreta mediante la cláusula de la nación más favorecida (NMF) y el trato nacional (TN). La cláusula de la NMF obliga a los Estados miembros de la OMC a dar un tratamiento equivalente a todo producto similar importado de origen nacional distinto (art. I). Desde el punto de vista económico, se considera a menudo un signo de buena asignación de los recursos, puesto que impide que un socio comercial menos eficiente se favorezca a expensas de otro. Además, asegura que los resultados de las negociaciones bilaterales sobre la reducción de las barreras al comercio internacional sean aplicados al conjunto de los Estados miembros. La cláusula del TN requiere, por su parte, que los Estados no acuerden a los productos importados un trato menos favorable que los productos nacionales similares (art. III). Se aplica tanto a los impuestos internos, como los a las reglamentaciones internas. En un contexto en que las políticas económicas se deciden a nivel de los Estados, las cláusulas NMF y NT permiten evitar que dichas políticas provoquen, directa o indirectamente, la discriminación de los productos similares con fundamento en su origen nacional.
En cuanto a la limitación de los derechos arancelarios, si bien estos se encuentran autorizados por el GATT de 1994, las concesiones arancelarias negociadas son de aplicación obligatoria y un derecho arancelario está sometido a la cláusula de la NMF. En consecuencia, no puede ser aumentada si se encuentra en el nivel acordado. La principal virtud de este principio, además de evitar el deslizamiento hacia el alza de los aranceles, consiste en crear un contexto donde las barreras aduaneras son totalmente predecibles y verificables por cualquier exportador. Si se exceden los límites negociados, el Estado perjudicado podrá solicitar una compensación. Además, se aplica la cláusula NMF, lo que impide la creación de derechos arancelarios discriminatorios. Para que este edificio sea sólido, es necesario que un Miembro no pueda sobrestimar el valor de una mercancía importada (maniobra que iría en el mismo sentido que un derecho arancelario) o disminuir el valor del mismo bien producido en la economía doméstica mediante la aplicación de impuestos internos diferenciados. Para ello, el GATT prevé reglas específicas para la valoración de mercancías importadas (art. II.3 y art. VII) y evita la diferencia de trato de las mercancías una vez pasada la frontera, mediante el principio de TN. Queda clara así la principal virtud de este principio, que consiste en crear condiciones de competencia que puedan ser anticipadas por todo exportador potencial.



Los problemas anteriores están estrechamente relacionados con el sistema chino de la tenencia de la tierra y la transformación social que conoce el país actualmente. Desde 1950, China cuenta con un sistema de propiedad pública de la tierra, haciendo la distinción entre las tierras rurales, de propiedad colectiva y la tierra en las zonas urbanas, propiedad del Estado.

Aunque el sistema de la propiedad colectiva de la tierra parece relativamente justo, también plantea la cuestión de la ineficacia. Tras la aplicación de la Reforma China y de la política de apertura del país en 1978, el sistema de los contratos de tierras rurales se ha aplicado con el objetivo de separar el derecho de administrar la tierra del derecho de poseerla. En este sistema, el derecho de administrar la tierra pertenecía a los agricultores, quienes estaban autorizados a explotar, utilizar, disponer y beneficiarse parcialmente de la tierra. Esto incitó fuertemente a los agricultores a realizar el trabajo agrícola. En consecuencia, la producción agrícola global aumentó considerablemente, lo que permitió garantizar plenamente la demanda de suministro de alimentos en China hasta mediados de la década de 1980. Dado el éxito de este sistema, la Ley sobre los contratos de tierras rurales se introdujo en 2002 para garantizar los derechos e intereses legítimos de las partes en los contratos de tierras en las zonas rurales. Sin embargo, a mediados de la década de 1990 también se lanzó una reforma del sistema económico destinado a crear una economía de mercado.

Como consecuencia, en el litoral oriental han sido creadas muchas áreas de desarrollo económico, que se caracterizan por una industria de transformación orientada hacia la exportación y que se basan en actividades donde se emplea intensamente mano de obra. La creciente urbanización generada por este desarrollo económico ha dado lugar a cambios sin precedentes en las zonas rurales. Se ha hecho cada vez más difícil garantizar la protección efectiva del derecho de los agricultores a explotar la tierra, debido en parte a que el proceso de industrialización y urbanización ha contribuido al aumento significativo de la demanda de la tierra disponible. Esto ha dado lugar a que una gran parte de las tierras agrícolas situadas cerca de las ciudades en las regiones del litoral, hayan sido confiscadas para su conversión en zonas industriales. Con el desarrollo urbano, muchas tierras de cultivo y terrenos de habitación en zonas rurales han sido convertidos en viviendas comerciales. Aunque la Ley de Gestión de las Tierras haya sido modificada en 1998, sigue siendo lamentable la falta de una reglamentación clara en cuanto a la adquisición y la afectación de terrenos, la venta y el traspaso de derechos sobre la tierra o, incluso, los poderes reglamentarios del Gobierno, ello en razón de la debilidad del Estado de Derecho en China

Esta falta de respeto de las leyes y de los reglamentos que regulan las tierras agrícolas ha dado origen a varios problemas sociales. En primer lugar, muchos agricultores han sido despojados de sus tierras para convertirse en campesinos sin tierra. En segundo lugar, los beneficios potenciales que genera la agricultura son mucho más bajos que los generados por el desarrollo de zonas económicas y por la construcción de viviendas comerciales. En consecuencia, un gran número de agricultores que viven en las zonas costeras o cerca de las ciudades provinciales son reacios a proseguir su actividad agrícola, pues el trabajo en la ciudad puede ser mucho más lucrativo que el trabajo en los campos. La seguridad sanitaria también se ha convertido en un grave problema social en China: las modificaciones del régimen alimentario han llevado a los ciudadanos Chinos a aumentar significativamente el consumo de verduras, frutas y otros alimentos. Por lo general, este tipo de alimentos son producidos principalmente por los agricultores individuales. Motivados por la ambición de ganancias mayores, estos últimos tienden al uso excesivo de productos químicos, como los pesticidas, para aumentar el rendimiento de sus cultivos. Sin embargo, esto lleva a la contaminación de los alimentos que causan problemas de seguridad sanitaria. Desde el 2000, se han reportado un número creciente de enfermedades transmitidas por los alimentos, incluyendo intoxicaciones graves y problemas de salud crónicos. El escándalo de la leche Sanlu, contaminada con melanina, es un buen ejemplo de este fenómeno. Además, el mal uso de insumos químicos, como los pesticidas, ha llevado a la contaminación de los suelos y de las vías fluviales. Por desgracia, en la actualidad, el Gobierno y la sociedad parecen estar más preocupados por la contaminación industrial que por la contaminación agrícola. Finalmente, debemos observar que a pesar de la aparición de los alimentos biotecnológicos (“tech-food”), el riesgo potencial ligado al consumo de alimentos modificados genéticamente no es una preocupación pública.

Hoy en día, los principales problemas de seguridad sanitaria están relacionados con las malas condiciones sanitarias en la producción de alimentos, el uso de materiales de mala calidad, el uso frecuente de sustancias tóxicas y la insuficiencia de controles adecuados para detectar las contaminaciones biológicas.

Varias razones pueden explicar la aparición de estos problemas. En primer lugar, múltiples etapas de la cadena alimentaria son vulnerables a la contaminación de los productos: en la actualidad, la producción de alimentos es llevada a cabo principalmente por los agricultores individuales o por pequeñas empresas. Para maximizar sus ganancias, cada vez más agricultores o pequeños productores utilizan o añaden productos químicos para aumentar la productividad y dar mejor aspecto y sabor a sus alimentos, al tiempo que reducen los costos de producción. Por lo tanto, la falta de un control adecuado sobre el uso de estos productos químicos, así como los problemas de seguridad pueden encontrar su fuente en las etapas iniciales de la cadena alimentaria. Pero, durante la etapa de procesamiento de alimentos, el abuso de los aditivos alimentarios y no alimentarios también tiene el efecto de au-mentar la cantidad y la gravedad de los problemas de seguridad. Dado el nivel relativamente bajo de los requisitos financieros y técnicos para trabajar en la industria alimentaria en China, hay muchos operadores que no cumplen con los estándares del sector, lo que complica el proceso de la aplicación de la reglamentación en esta etapa. Finalmente, cuando el mercado está saturado de productos alimenticios adulterados a bajo costo, se hace difícil atraer de manera leal a los consumidores hacia los buenos productos alimenticios.




La antigüedad de las leyes y de los reglamentos chinos sobre la seguridad alimentaria es también parte del problema. Antes de la adopción en 2009 de la Ley de Seguridad Alimentaria (en sentido amplio), las normas que rigen la seguridad de los alimentos estaban contenidas en la Ley de Higiene de los Alimentos. Esta última establecía normas insuficientes u obsoletas y medidas disuasivas inadecuadas o ineficaces. En términos de seguridad, un enorme abismo separaba las normas adoptadas en esa ley de las establecidos por la Comisión del Codex Alimentarius. En general, sólo el 40% de las normas contenidas en el Codex y aplicadas internacionalmente se ejecutaban en China a un nivel igual o equivalente. Por otra parte, las sanciones previstas por la Ley de Higiene de los Alimentos fueron insuficientes para disuadir a los operadores de empresas alimentarias de cometer delitos. El texto preveía, por ejemplo, que cualquiera que produjera o comercializara alimentos no conformes a las normas de higiene alimentaria, en violación a la ley y que provocaran una intoxicación alimentaria o una enfermedad causada por las bacterias de origen alimentario, se vería obligado a detener su producción o su venta; los alimentos que causaban la intoxicación o enfermedad serían destruidos; las ganancias ilícitas serían confiscadas y una multa equivalente de 1 a 5 veces la cantidad de ingresos ilegales se impondría, en ausencia de ganancias ilícitas, se impondría una multa de 1.000 a 50.000 yuanes (es decir, un equivalente de 125€ a 6.200€).

Podría decirse que una tercera explicación de los diversos problemas de la seguridad alimentaria, reposa en la dificultad de aplicar la reglamentación en vigencia. En China, la elaboración de reglas detalladas y su cumplimiento son principalmente asegurados por los organismos gubernamentales. La debilidad del Estado de Derecho acentúa el problema del incumplimiento de la ley, de la aplicación laxista y de la tolerancia en relación a la falta de castigo para las personas que transgreden la ley. Asimismo, cabe señalar que la legislación en materia de seguridad alimentaria es interdisciplinaria. Cubre todos los temas relacionados con la alimentación, como la higiene o la calidad. Por lo tanto, el marco normativo sectorial actual crea lagunas o redundancias en las funciones y responsabilidades de las distintas autoridades competentes. Estas dificultades complican el proceso de aplicación y pueden incluso animar a los operadores de empresas alimentarias para tomar ventaja de estos bloqueos y no asumir su parte de responsabilidad.

Por último, el proteccionismo local es también un factor agravante que puede hacer aún más difícil la tarea de garantizar la seguridad alimentaria. Algunas reglamentaciones locales, menos estrictas que las nacionales, pueden aplicarse a las empresas de alimentos locales, ya que estas últimas contribuyen en gran medida a la economía local, a través de los impuestos que pagan o porque algunos funcionarios del Gobierno tienen participación en estas. Peor aún, los Gobiernos locales pueden tratar de proteger a los operadores de empresas alimentarias que obtienen los mayores beneficios. Por ejemplo, los tribunales locales están sujetos a los Gobiernos locales, los jueces pueden ser presionados para no continuar las acciones legales emprendidas por parte de los consumidores, en relación con los alimentos adulterados. Las alianzas entre las empresas de alimentos y el Gobierno hacen que sea aún más difícil para un consumidor individual, obtener justicia. De hecho, estas prácticas reprochables de los Gobiernos constituyen una de las princi-pales razones por las que los problemas de seguridad se suceden uno tras otro en China.

Sin embargo, la seguridad alimentaria ha tomado una gran importancia en el mundo actual y debe ser reconocido el mérito de la entrada en vigor de la Ley fundamental de Seguridad Alimentaria, el 1º de junio de 2009. Esta es considerada como una etapa decisiva en la aplicación del Estado de Derecho en el sector alimentario. Es sobre esta base legal que se introdujo un sistema de reglamentación proactiva basado en la ciencia. El Ministerio de Salud está actualmente comprometido en la aplicación de este sistema reglamentario, con el apoyo de otras autoridades competentes en la materia. El fin perseguido consiste en construir un sistema normativo exhaustivo que abarque toda la cadena alimentaria, desde la finca a la mesa, para proteger la salud y la vida de los consumidores.

Además de la normativa sobre seguridad de los alimentos, la garantía del suministro sigue siendo una prioridad, según lo dispuesto en la Ley sobre la Agricultura. En ese sentido, el Documento Central nº1, publicado anualmente por el Gobierno Central, contiene siempre una política de apoyo al desarrollo de la agricultura. El Documento de 2012 presenta una serie de nuevas políticas destinadas a apoyar las operaciones agrícolas así como a estimular la innovación científica y el desarrollo del sector agrícola.

Por último, un proyecto de ley de los cereales se encuentra actualmente en consulta pública. Para promover la producción de alimentos y la seguridad alimentaria, el texto busca, en realidad, el establecimiento de un marco normativo para la supervisión de los organismos genéticamente modificados (OGM): teniendo en cuenta el hecho de que la tecnología de OGM se aplicó de manera ilegal a la producción de arroz, el proyecto define las exigencias según las cuales ninguna unidad o persona puede aplicar la tecnología transgénica a los alimentos de base sin autorización previa. Por otra parte, se espera que la investigación en laboratorio, los ensayos en campo abierto y los intercambios comerciales internos e internacionales, establezcan un marco de desarrollo estricto. A pesar de las controversias en torno a esta nueva tecnología, que plantea preocupaciones sobre su impacto en el ambiente y la salud humana, podría ayudar a mejorar la productividad de alimentos. Sin embargo, en la actualidad, no es seguro que este proyecto recibirá la aprobación final para que sea votado como ley e implementado.




Bibliografía sugerida:  JIANPING, L. (2010), La protection de la sécurité alimentaire en droit pénal chinois, Revue internationale de droit économique, n° 1, p. 123 (consultable en línea).

ERPING LI

Véase también:AgriculturaBrasilHigieneOrganismo Genéticamente ModificadoSeguridad Alimentaria.