Carta de La Habana

Bajo el liderazgo de Franklin D. Roosevelt, la construcción de un sistema de comercio internacional se llevó a cabo al finalizar la Segunda Guerra Mundial.
En 1946, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas decidió celebrar una Conferencia Internacional con el objetivo de crear una Organización Internacional del Comercio. Esta Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo relaciona simbólicamente, incluso en su título, las dimensiones económicas y sociales que los organizadores del proyecto tenían la intención de tomar en cuenta en las relaciones internacionales emergentes. Concluyó con la firma, el 24 de marzo de 1948, por parte de 53 Estados, entre ellos China y Estados Unidos, de la Carta de La Habana.

El artículo 1º de la Carta establece los objetivos y dispone, entre otras cosas, que los Estados “se comprometen, individual y colectivamente, a promover medidas de carácter nacional e internacional destinadas a […] asegurar un volumen considerable y cada vez mayor de ingreso real y demanda efectiva; aumentar la producción, el consumo y el intercambio de bienes y contribuir así al equilibrio y a la expansión de la economía mundial [y] promover, sobre una base de reciprocidad y de ventajas mutuas, la reducción de los aranceles aduaneros y demás barreras comerciales, así como la eliminación del tratamiento discriminatorio en el comercio internacional”.
Por su ambición y su contenido, el capítulo IV de la Carta prefigura el sistema del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y, más adelante, el de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En relación con la política comercial, se abordan los temas de los derechos arancelarios, de un principio de no discriminación, de las medidas antidumping, de las subvenciones, de la propiedad industrial, etc. También, contiene un artículo 45, titulado «Excepciones generales al capítulo IV», que recuerda la cláusula de excepción del artículo XX del GATT. Se trata de una copia idéntica con excepción de un detalle: en la Carta de La Habana, se hace la precisión de que “nada en este Capítulo se interpretará en el sentido de que impida a un Miembro adoptar o poner en vigor medidas […] adoptadas en cumplimiento de convenios intergubernamentales sobre productos básicos, concertados conforme a las disposiciones del Capítulo VI”. Son considerados productos básicos “cualquier producto agrícola, forestal, pesquero o cualquier mineral, en su forma natural o, bien, después de haber sido elaborado en la forma habitualmente requerida para su venta en un volumen substancial en el mercado internacional” (art. 56.1). De esta forma, los promotores de la Carta quisieron separar los temas agrícolas y alimentarios del resto de las discusiones. Esta voluntad se encuentra claramente manifestada en el texto que presentó el Gobierno de los Estados Unidos y que sirvió de base para las negociaciones. El énfasis fue puesto así en la necesidad de recurrir a acuerdos interguber-namentales para el comercio de productos básicos, con el fin de “salir del miedo al desorden».
El artículo 55 de la Carta expresa la misma preocupación con claras convicciones y, por ello, se opta por su reproducción integral: “Los Miembros reconocen que las condiciones que rigen la producción, el intercambio y el consumo de algunos productos básicos, son tales que el comercio internacional de dichos productos podría verse sujeto a dificultades especiales, como la tendencia hacia el desequilibrio persistente entre la producción y el consumo, la acumulación de existencias gravosas y las pronunciadas fluctuaciones de precios. Estas dificultades especiales pueden producir efectos gravemente perjudiciales a los intereses de los productores y a los de los consumidores, así como amplias repercusiones que comprometan seriamente la política general de expansión económica. Los Miembros reconocen que tales dificultades pueden a veces requerir un tratamiento especial al comercio internacional de dichos productos, por medio de convenios intergubernamentales.”

El establecimiento de este “tratamiento especial”, que no es otra cosa que un régimen específico para los productos agrícolas y de la pesca, tiene varios objetivos, que se detallan más adelante: ayudar al mercado en su rol de equilibrio entre producción y consumo; lograr el pleno empleo; garantizar una cierta estabilidad de precios, así como un precio justo para los consumidores y un ingreso razonable para los productores; conservar los recursos naturales y evitar su agotamiento; corregir las situaciones de escasez. En síntesis, la Carta de La Habana incluía soluciones sostenibles para garantizar la seguridad alimentaria mundial.

Los artículos 58 y siguientes de la Carta de La Habana describen con más detalle el dispositivo, que se basa íntegramente en la cooperación internacional y la negociación de acuerdos entre Estados. El procedimiento se inicia después de que un miembro “sustancialmente interesado en la producción o el consumo, o en el comercio de determinado producto básico y [que] considere que el comercio internacional de tal producto sufre o puede sufrir dificultades especiales” (art. 58), ha enviado una solicitud de consulta

Una de las innovaciones más importantes de la Carta de La Habana reside en el derecho otorgado a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) de inducir a la discusión sobre un acuerdo intergubernamental si constata una alteración en el comercio de un producto básico. Por lo tanto, si los países pobres se enfrentan a una dificultad para abastecer de cereales a sus poblaciones, la FAO puede tomar la iniciativa por estos países, de dirigirse a la Organización Internacional del Comercio (cuya creación estaba prevista en el Capítulo VII de la Carta) e incitar así la discusión sobre un acuerdo intergubernamental. Esto se aprecia claramente en el artículo 67 de la Carta: “A fin de lograr una cooperación adecuada en cuestiones concernientes a los convenios intergubernamentales sobre productos, toda organización intergubernamental que la Organización estime competente, tal como la Organización de Alimentación y Agricultura, tendrá derecho: a) a asistir a las reuniones de cualquier grupo de estudio o conferencia sobre productos básicos; b) a solicitar que se emprenda un estudio acerca de cualquier producto básico; c) a presentar a la Organización cualquier estudio pertinente sobre un producto básico y a recomendar a la Organización que continúe el estudio acerca de dicho producto o que se convoque a una conferencia sobre tal producto.”

Sea que emane de un Estado o de la FAO, la solicitud da paso, salvo excepción, a la conformación de un grupo de estudio que comunica sus conclusiones y recomendaciones a la Organización Internacional del Comercio y a los Estados. De seguido, se convoca a una conferencia intergubernamental para “discutir las medidas que convendría adoptar para vencer las dificultades especiales que existan o que puedan surgir” (art. 59) y se invita a cada uno de los Estados interesados a presentar sus observaciones. Por último, en aras de la transparencia, todo acuerdo o proyecto de acuerdo es publicado.

El objeto de los acuerdos negociados puede variar. Lo que sí es seguro es que estos acuerdos permitirían a uno o más Estados la suspensión temporal de las reglas estrictas del libre comercio y del libre mercado. Entonces, estos Estados podrían adaptar sus políticas públicas -por ejemplo, de seguridad alimentaria- a la situación de crisis en la que están inmersos temporalmente. Las medidas adoptadas en concertación pueden justificar tanto la aplicación de un control cuantitativo de las importaciones o de las exportaciones, como la aplicación de una regulación de precios, es decir, cualquier disposición cuyo objetivo sea responder a una situación que crea dificultades y, podría ser el caso, que ponga en peligro el deber del Estado de garantizar la seguridad alimentaria de su población.

Así, desde 1948, la Carta de La Habana daba respuestas a las preguntas que nos hacemos hoy sobre cómo conciliar el comercio internacional con los objetivos de desarrollo económico, de seguridad alimentaria y de conservación de los recursos y del ambiente. Sin embargo, la Carta de La Habana nunca entró en vigor, pues no fue ratificada. La razón: a pesar de que el Presidente Truman de los Estados Unidos apoyaba una ratificación rápida del texto, tuvo que desistir de someterlo a conocimiento de su Congreso, pues éste le era hostil.

Es lamentable el fracaso que implica la no puesta en vigencia de la Carta de La Habana, porque el hecho de permitir que un Estado adoptara medidas de control sobre el comercio de productos agrícolas y alimentarios, después de la convocatoria de un grupo de reflexión y de la consulta con sus pares, parecía ser un mecanismo a la vez razonable y oportuno. Sin duda, habrá que hacer resurgir esta Carta y repensar las relaciones comerciales internacionales -la globalización- teniéndola en cuenta.

CHRISTOPHE CHARLIER

Véase también: – Acuerdo ADPIC – Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios – Acuerdo OTC – Acuerdo sobre la Agricultura – Acuerdo SPS – Cláusula de la Nación Más Favorecida – Cláusula de Trato Nacional – Dumping – Organización Mundial del Comercio.