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Brasil | Instituto de Investigación en Derecho Alimentario
Índice analítico

Brasil

Históricamente, la construcción de los conceptos de posesión y de propiedad inmueble se confunden durante casi cuatro siglos en el ordenamiento jurídico brasileño, con el proceso de apropiación del territorio que se desarrolla desde la llegada de los navegantes portugueses en 1500 hasta la Ley de la tierra de 1850. Esta se encuentra directamente relacionada con los modelos económicos sucesivamente impuestos por los representantes del poder, que intervienen en el proceso de producción del Brasil colonial (esclavista) y del Brasil imperial (capitalista).



Tan sólo treinta años después del primer contacto con el Nuevo Mundo, el Reino de Portugal decidió colonizar Brasil ante la creciente amenaza de la pérdida de su territorio en beneficio de los invasores extranjeros. La misión recayó en Martim Afonso de Sousa quien, en 1532, recibió del rey Juan III la orden de dividir la América lusitana en “capitanías hereditarias”. Correspondía entonces a cada Capitán-donatario la distribución de concesiones de tierra (sesmarias) ubicadas en el territorio sobre el cual tenía la autoridad, las que se dedicarían a la construcción de casas de habitación y al cultivo, debiendo ser delimitadas con el fin de acelerar el poblamiento de la colonia y el desarrollo de la producción de azúcar.

Debido a los grandes flujos migratorios provocados por la minería en el siglo XVIII y por la reactivación de la economía agrícola, que tuvieron ambos un fuerte impacto demográfico, la necesidad de tierras se volvió cada vez más apremiante y reveló la inadecuación del régimen “sesmarial” que duró, sin embargo, hasta 1822, antes de ser definitivamente suspendido por decisión de las autoridades. Fue sustituido por un sistema extra-legal de posesión (la simple presencia de un explotante en un terreno hace las veces de derecho); la época estuvo marcada por graves malestares sociales e incesantes conflictos de origen inmueble acompañados, en el plano político, por luchas de poder y grandes diferencias ideológicas.

Hasta la promulgación de la Ley nº 601/1850, como resultado de una mejora en la gobernanza del Imperio, solamente habían sido adoptadas pocas medidas y sin gran eficacia en el sentido de una redefinición y de una regulación de esta estructura inmobiliaria caótica. Conocida como la “Ley de la tierra”, el texto logró suspender el usufructo basado en el uso del bien y promover la propiedad privada, conceptualmente abstracta y unitaria. Por lo tanto, permitió abandonar el sistema que reposaba sobre la simple ocupación de las tierras por parte del explotante e introdujo el poder de la voluntad, siguiendo el modelo de las codificaciones europeas del siglo XIX. Esta estructura legal terminará facilitando el traspaso definitivo del patrimonio de las tierras públicas a los particulares. En efecto, en un contexto social en el que existe una mano de obra libre, la propiedad de la tierra se convierte en una ventaja estratégica. En esta transición hacia un individualismo propietario, también fue decisivo el papel jugado por la Ley Hipotecaria de 1864, que crea el registro general de tierras y que lanza las bases de la transcripción como modo de adquisición de la propiedad inmueble.

Pero el sistema de la propiedad privada solo alcanzará su apogeo hasta la República, con la publicación del Código Civil de 1919 que incluye las influencias francesa y germánica, en armonía con las características de la cultura luso-brasileña. No es casualidad, en este sentido, si el contenido del artículo 524 de la antigua codificación civil nacional es similar al del artículo 544 del Código Civil francés. Ambos definen el derecho de propiedad como un derecho absoluto, sagrado y perpetuo, sin dejar de lado otros calificativos posibles. La era de la comercialización del derecho de propiedad comienza, sin ninguna mención a la propiedad agraria en tanto categoría jurídica, en la redacción de este estatuto civil. Sin embargo, se trata de una concepción moderna y social de la propiedad, que se articula en torno a la idea de que la propiedad obliga, que fue inscrita en la Constitución de 1934. El artículo 113, nº 17, establece deberes inherentes al ejercicio del derecho de propiedad, consagrados de forma permanente en la norma constitucional (más allá de todos los cambios y las reformas constitucionales de 1937, 1946, 1967 y 1988, el derecho no será cuestionado, ni siquiera en tiempos de los gobiernos de excepción, incluido el golpe militar de 1964). No obstante, la concepción civilista aplicada a las relaciones agrarias prevaleció durante mucho tiempo y dio lugar a una exacerbación de las tensiones en la comunidad agrícola y a la incapacidad de la población rural para disfrutar de los beneficios del crecimiento socioeconómico, debido a un fenómeno de concentración de la tierra denominado “latifundio”. El nuevo estatus de la tierra resultante de la Ley nº 4504/1964, buscaba corregir las múltiples distorsiones del sistema agrario. El texto innovó al garantizar el acceso a la propiedad de la tierra para todos, condicionado por su función social (art. 2). Este principio básico será aplicado, mutatis mutandis, en la Constitución de 1967 y en la Ley Fundamental que se encuentra actualmente en vigor.



Nunca antes el Derecho brasileño contempló un proyecto político tan avanzado como el que fue concebido durante la última Asamblea Constituyente y, por esa misma razón, abierto a las necesidades concretas del entorno social. Sin embargo, a pesar de varios avances, la cuestión agraria carece aun de una solución verdaderamente eficaz, capaz de transformar la realidad nacional. Más de dos décadas después de su entrada en vigor, los diversos intérpretes de la Constitución de 1988 todavía no han sido capaces de hacer valer la legitimación de la propiedad agraria por la función social, como había sido decidido en 1934; una resistencia que es la consecuencia de una alineación política general siguiendo el pensamiento neoliberal de la economía globalizada. La codificación civil inaugurada en el nuevo milenio, esta-blecida por la Ley nº 10.406/2002, a fin de preservar lo más posible el derecho anterior, confirmó que la visión napoleónica pandectista de la propiedad privada del artículo 1228 seguía siendo satisfactoria.

Sin embargo, ha sido atenuada por la consagración de la función social de la propiedad en el primer párrafo del mismo texto, que se encuentra en consonancia con la Constitución de 1988 y la Ley nº 8629/1993 que enmarca la política agraria. Por lo tanto, el derecho de propiedad debe ejercerse respetando sus fines económicos y sociales, y de conformidad con la ley especial, de forma que se preserve la flora, la fauna, las bellezas naturales, el equilibrio ecológico y el patrimonio histórico y artístico, y se prevenga la contaminación del aire y de las aguas.

Esta coyuntura jurídica se enfrenta ahora con el resultado de una ecuación política global y contingente que ha dado al Brasil contemporáneo un futuro económico promisorio, aunque marcado por desigualdades sociales antiguas y profundas. En particular, en cuanto a la cuestión agraria, entre progreso y retrasos, desde la década de 1990 se instala una (re)polarización del discurso, centrada en la tensión entre la reforma agraria por un lado (progresistas) y la modernización técnica por el otro (conservadores). Cabe señalar que esto siempre ha ocurrido durante los ajustes de carácter macroeconómico que requieren la multiplicación de los saldos comerciales externos y favorecen al agrobusiness (agricultura a gran escala) de forma absoluta, a expensas de una reforma de la estructura agraria.

El agrobusiness representa casi el 10% del producto interno bruto y cerca del 42% de las exportaciones totales, lo que demuestra su importancia para la economía como un factor de equilibrio de la balanza comercial y pone de manifiesto que la agricultura brasileña está concebida actualmente como un sector industrial que no tiene realmente vocación para abastecer al mercado nacional. También, este comercio genera beneficios astronómicos para la inversión agraria a gran escala y para la red comercial que gira a su alrededor. Además, hace de Brasil uno de los principales productores mundiales de café, azúcar, soja y carne bovina. Sin embargo, el sector carece de conoci-mientos y de tecnologías más modernas y apropiadas para producir más, empleando menos medios. Por lo tanto, la definición del agrobusiness en Brasil combina dos elementos: el gran capital agroindustrial y la gran propiedad inmueble. En contraposición, existe la propiedad familiar cuyos resultados son sorprendentes, en comparación con los del agrobusiness. Por ello, no deja de justificarse la existencia de dos Ministerios en el seno del Gobierno Federal: el de la agricultura, que promueve la competitividad del agrobusiness y el de desarrollo agrario, responsable de la protección de la agricultura familiar y de la reforma agraria.

El último censo agropastoril, realizado en 2006, reveló indicadores inesperados que cuestionan la eficacia reivindicada por el agrobusiness en este sector, lo que han denunciado siempre los defensores del agricultor familiar, considerados sin embargo como portadores de una ideología política arcaica. La politización de la cuestión agraria retarda el progreso social, ambiental y económico, favoreciendo a las élites retrógradas respaldadas por sus apoyos políticos y creando un falso dilema en la opinión pública. En particular, los resultados del censo mostraron lo siguiente: la agricultura familiar cuenta con 4,3 millones de explotaciones repartidas en 80 millones de hectáreas, mientras que alrededor de 800.000 estructuras correspondientes a fincas no familiares, ocupan casi 250 millones de hectáreas. La primera, que emplea a 12,3 millones de personas, produce el equivalente de 54 millones de reales brutos (casi 22 mil millones de euros), mientras que la segunda, que ocupa 4,2 millones de trabajadores, alcanzó 89 mil millones de reales (cerca de 36 mil millones de euros). Estos resultados muestran de manera evidente que a lo largo de la década en cuestión (1996-2006), la estructura agraria defectuosa de Brasil se mantuvo. Por cierto, la situación no evolucionó mucho en comparación con estadísticas anteriores. Según el censo agropastoril de 2006, el coeficiente de Gini, con respecto a la concentración de la tierra, fue de 0,854 (siendo 1 el máximo). Estas cifras indican que el modelo actual agropastoril es víctima de graves daños causados por la economía neoliberal, que no cesa de aumentar la práctica de los monocultivos de exportación, el imperialismo agrario en las zonas fronterizas, la degradación del ambiente, así como la falta de acceso a los bienes productivos y de consumo.




Los defectos del sistema agrario no son una novedad. En 1985 se aprobó un primer Plan Nacional de Reforma Agraria con vigencia de cuatro años, oficializado por un compromiso público después de largos debates en el ámbito nacional. No fue sino hasta 2003 que un segundo Plan Nacional fue presentado, con objetivos fijados para 2006. En esta ocasión, se expresó la necesidad de una política de reforma agraria durante los exitosos debates democráticos. Posteriormente, el segundo Plan Nacional fue ampliamente criticado debido al hecho de que su ejecución no tuvo un verdadero efecto sobre la realidad agraria brasileña. Los autores de estas críticas reclamaban la renovación de los objetivos a través del desarrollo de un tercer plan que permitiría cambiar las actitudes y resolver los problemas. A pesar de estas dificultades, es increíble constatar que las situaciones más complejas terminan por arreglarse, tal vez gracias a la enorme capacidad de la sociedad brasileña para resolver las crisis. De hecho, puede decirse que el medio rural evoluciona continuamente y de manera sostenible. Así, la agricultura familiar es responsable del 70% de los alimentos consumidos a diario en el país, lo que garantiza la seguridad alimentaria de una población estimada actualmente en 190 millones de habitantes. Para tener una mejor idea de la importancia económica de esta agricultura familiar, es suficiente recordar que entre 2003 y 2008, un total de 28 millones de brasileños han cruzado la línea de la pobreza, entre los cuales 4,8 millones viven en zonas rurales, lo que representa el 17% de esta población. El volumen de recursos presupuestarios para el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar se ha incre-mentado en un 500%. Del mismo modo, los fondos atribuidos al Ministerio de Desarrollo Agrario se han triplicado, alcanzando la suma de 6,3 millones de reales (2,5 mil millones de euros). Por último, resulta pertinente mencionar que la cadena de producción de la agricultura familiar es 89% más productiva que la de la agricultura a gran escala.

De esta manera, por su diversidad climática, su tamaño continental, la calidad de su suelo y la abundancia de recursos hídricos, Brasil tiene una natural vocación agropastoril que lo convierte en el granero del mundo durante los próximos diez años. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) destacó recientemente la inmensa responsabilidad que el país enfrentará en cuanto al aumento de la producción alimentaria –en un 40% antes de 2019-, lo que contribuirá de forma decisiva a la reducción del hambre y de la malnutrición en el mundo, a la imagen de lo que sucede en el nivel nacional.




Bibliografía sugerida:  BARROSO, L. A., DE MIRANDA, A. G., SOARES, M. L. Q. (dir.) (2012), O direito agrário na constituição, Rio de Janeiro, Forense, 3e ed.

LUCAS A. BARROSO

Véase también:ChinaBiodiversidadBosqueLatifundioMercosurReforma agraria.