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Agricultura

Hoy en día, la agricultura representa una parte relativamente pequeña de la economía de la mayoría de los países desarrollados: cabe citar el ejemplo de los Estados Unidos, donde las explotaciones agrícolas generan actualmente cerca de 1% del producto interno bruto. Sin embargo, si se toma en cuenta toda la cadena alimentaria, la situación es un tanto diferente. En 2010, el sector agroalimentario representaba el 6,8% de la economía del Reino Unido y el 13,5% de la mano de obra total empleada. Asimismo, los alimentos destinados a las personas y a los animales, junto con las bebidas representaban el 6% de las exportaciones nacionales, por un valor de aproximadamente 20 mil millones de euros. Esta importancia relativa se refleja también en el marco jurídico de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el cual la agricultura, en tanto industria, tiene su propio Acuerdo (Acuerdo sobre la Agricultura, originado en la Ronda Uruguay) y donde el resultado de la Ronda de Doha se basa, en gran medida, en el establecimiento de un consenso sobre las cuestiones agrícolas, como se demostró en la Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún, en septiembre de 2003.

En cuanto a la definición jurídica del término “agricultura”, cabe señalar que no se propuso tal definición en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Por lo tanto, como sostuvo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), corresponde a las autoridades competentes de los Estados miembros respectivos, en su caso, definir el alcance de las leyes agrícolas, en relación con las personas y con los bienes afectados. Del mismo modo, el TJUE no ha aportado ninguna definición precisa de lo que constituye una “explotación agrícola”, un término que las instituciones de la UE deben definir: en efecto, la expresión puede tener diferentes significados según los objetivos específicos de la normativa comunitaria respectiva. Por otra parte, el TJUE ha confirmado que las relaciones jurídicas entre propietarios y arrendatarios de tierras agrícolas continúan estando, en general, regidas por las legislaciones de cada Estado miembro (véase The Queen c/ Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Bostock, 1994).



Por el contrario, los “productos agrícolas” sí son definidos en el artícu-lo 38.1 del TFUE como “los productos de la tierra, de la ganadería y de la pesca, así como los productos de primera transformación directamente relacionados con aquéllos”. También se afirma expresamente que las referencias a “la utilización del término “agrícola” abarcan también la pesca”. En este contexto, resulta conveniente interpretar la expresión “de primera transformación” como sobreentendiendo una clara interdependencia económica entre las materias primas y los productos resultantes de un proceso de producción, con independencia del número de operaciones que intervienen. Por otra parte, los productos incluidos en el Título III del TFUE, sobre la agricultura y la pesca, se encuentran enumerados en el Anexo I; se incluyen: los animales vivos, las carne y los despojos comestibles de carne, el pescado, los mariscos y crustáceos, la leche y los productos lácteos, las hortalizas, las frutas y los frutos secos comestibles, los cereales, las semillas oleaginosas, el azúcar de remolacha y de caña, el vino de uvas frescas, el alcohol etílico, el vinagre y el lino. Sin embargo, no se hace mención a ciertos productos generalmente aceptados como “agrícolas” y que podrían, también, cumplir con la definición general contenida en el artículo 38.1 del TFUE. Así, la lana no se menciona cuando podría ser considerado como un producto de primera transformación. Cabe advertir que, en este caso, el TJUE estableció que la lista presentada en el Anexo I debía prevalecer sobre la definición general de “productos agrícolas”, que figura en el artículo 38.1 (CILFIT c/ Ministero della Sanità, 1984). También, puede señalarse que el Anexo no incluye ni a los árboles ni a los productos forestales, a pesar de que algunos de estos productos, tomados aisladamente, puedan entrar en el ámbito de aplicación del Título III del TFUE.

Como ya ha sido mencionado, a pesar de la ausencia de una definición precisa del término “agricultura” en el Tratado fundador de la Unión Europea, este término puede definirse, sin embargo, para las necesidades de la legislación comunitaria específica. Así, en el caso del régimen jurídico de las ayudas directas, se encuentra la siguiente definición en la que se entiende por “actividad agraria” –agrícola-: “la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales” (Reglamento nº 73/2009 de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común). Aquí, la definición va más allá de la simple producción, para incluir la conformidad con los objetivos ambientales. Esto refleja que se mantiene la obligación establecida en el artículo 11 del TFUE, según la cual los requisitos de protección del ambiente deberán integrarse a la definición y a la aplicación de la Política Agrícola Común, tal como fue confirmado por el TJUE (R. c/ Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs, 2009). Siempre en el contexto del régimen de apoyo directo, también se en-cuentra una definición de agricultor: “toda persona física o jurídica o todo grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional al grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en el territorio de la Comunidad […] y que ejerza una actividad agraria”.



No obstante, esta definición deja espacio para los derechos nacionales. En efecto, los Estados miembros se benefician de cierta libertad cuando interpretan el término “agricultura”. Así, el artículo L. 311-1 del Código Rural francés dispone que: se consideran actividades agrícolas todas aquellas que corresponden al control y a la explotación de un ciclo biológico de carácter vegetal o animal y que constituyan uno o más etapas necesarias para el desarrollo de este ciclo, así como las actividades realizadas por un explotador agrícola que está en la prolongación del acto de producción, o que cuenta con el apoyo de la explotación; las actividades de maricultura se consideran agrícolas, a pesar de la situación social propia a aquellos que la practican; de igual forma, las actividades de preparación y de entrenamiento de los equinos domésticos para su explotación, con exclusión de las actividades de espectáculo y de producción y, en su caso, de comercialización, por uno o más explotadores agrícolas, de biogás, de electricidad y de calor por la “metanización”, cuando esta producción se deriva por lo menos en un 50% de los materiales provenientes de estas de explotaciones. Esta definición es el resultado de una visión amplia de la agricultura que incluye, en particular, la producción de energías renovables (excepto las instalaciones fotovoltaicas)

Por el contrario, en Inglaterra y en Gales, la definición de la agricultura en el contexto de las relaciones entre propietarios y arrendatarios se mantiene sin cambios desde el Agricultural Holdings Act (1986) y, actualmente, el Agricultural Te-nancies Act (1995). Esta definición incluye a la horticultura, la fruticultura, el cultivo de granos, la producción lechera, la cría y tenencia de animales de granja, el uso de la tierra de pastos, praderas, huertas, así como el uso de tierras para bosques, cuando se usa complementariamente del cultivo de la tierra para otros fines agrícolas”. En consecuencia, el acento continúa estando en las formas tradicionales de producción, sin hacer referencia alguna a las consideraciones ambientales (aunque pequeñas parcelas de bosque pueden ser considerados como “agrícolas”).

A pesar del carácter más preciso de esta definición (ciertamente no exhaustiva) en Inglaterra y Gales, parece ser que existe un consenso en la actualidad sobre el hecho de que la agricultura se extiende mucho más allá de la simple producción alimentaria. Como se reconoce explícitamente en la definición francesa, los cultivos de productos básicos pueden ser utilizados ahora para la producción de energía renovable. Se estima que para el 2020, la producción de biocombustibles representará el 12% de la producción mundial de cereales secundarios, el 16% de la producción mundial de aceite ve-getal y el 33% de la producción mundial de azúcar. También existen otros usos finales de los cultivos de productos básicos. Por ejemplo, se constata una utilización creciente de tierras agrícolas para el cultivo de plantas de uso farmacéutico y se estudia la posibilidad de utilizar técnicas de modificación genética para producir vacunas y determinados medicamentos (“farmacultura”).

Además de desarrollar nuevos usos finales para los cultivos de productos básicos, los agricultores diversifican sus actividades en lugar de limitarse a la producción propiamente dicha. Estas iniciativas son ampliamente alentadas por la política de desarrollo rural de la Unión Europea: el eje 3 del Reglamento de Desarrollo Rural de 2005 (Reglamento nº 1698/2005 de 20 de septiembre de 2005) se centra de ese modo en la calidad de vida de las zonas rurales y en la diversificación de la economía rural. Al mismo tiempo, se proporciona una asistencia financiera para la creación y el desarrollo de microem-presas, con el propósito de fomentar el espíritu empresarial y potenciar la estructura económica, así como fomentar el desarrollo de las actividades turísticas. Esto plantea, a su vez, cuestiones complejas relativas a saber si una empresa tan diversificada sigue siendo “agrícola”. Los tribunales ingleses y galeses han llegado a determinar hasta que punto los agricultores estaban autorizados para vender productos agrícolas importados en las tiendas de venta de productos agrícolas de la finca, sin salir del ámbito de la protección de la ley sobre las explotaciones agrícolas. Del mismo modo, los tribunales franceses han examinado la cuestión sobre lo que debe considerarse como una “extensión” de la producción agrícola en oposición a una actividad comercial diferente, independiente de la agricultura.

Podría decirse que la diversificación y el desarrollo de una más amplia gama de usos finales de los productos agrícolas reflejan una visión multifuncional de la agricultura que se expresó claramente en el seno de la UE, así como también fuera (especialmente en Japón, Noruega y Suiza). El acento se coloca sobre la provisión de “bienes de interés público” por parte del sector agrícola (además de la ganadería y la producción de cultivos), la protección del ambiente y la mejora del paisaje rural. Parecería que la naturaleza de estos “bienes de interés público” también está en un proceso evolutivo. De ese modo, el papel multifuncional de la agricultura en la lucha contra el cambio climático constituye ahora un objetivo prioritario en el contexto de la reforma de la Política Agrícola Común. Un hecho significativo consiste en que el aporte de dichos “bienes de interés público”, al no estar remunerados por el mercado, se ha indicado en repetidas ocasiones que los pagos específicos a los agricultores podrían estar justificados. Sin embargo, este principio también ha sido criticado, algunos argumentan que no eran más que un medio para presentar otra forma de ayuda financiera otorgada a los agricultores. Estas críticas han sido especialmente virulentas en la renegociación de la Ronda Uruguay para la agricultura.




Cabe recordar que una definición provisional de la multifuncionalidad fue propuesta por parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Incluye los siguientes elementos clave: la existencia de múltiples productos, de base y otros, que se producen en forma conjunta por la agricultura y el hecho de que algunos de los otros productos presentan características de externalidades o se trate bienes de interés público, el resultado hace que los mercados de estos bienes no existen o funcionan mal. Dicho lo anterior, como ha señalado la OCDE, la agricultura sigue siendo el corazón de la multifuncionalidad, al ser esta última necesaria para establecer la existencia de una producción conjunta entre la actividad agrícola y los “bienes de interés público”.

Los límites de la agricultura son difíciles de definir. Sin embargo, lo que sí parece bastante claro es que la agricultura conserva en la sociedad una importancia que se extiende más allá de su simple contribución al producto interno bruto, como fue comprobado durante la crisis alimentaria de 2007-2008, cuando las reservas de cereales cayeron a niveles nunca antes vistos y que fueron impuestas prohibiciones y restricciones a la exportación. El costo de las exportaciones de trigo de los Estados Unidos pasó de 209 dólares por tonelada en 2007, a 481 dólares en 2008. En este contexto, no resulta ser sorprendente que la agricultura pueda reivindicar todavía un estatus de excepción en el plano político, un estatus que se encuentra, por naturaleza, en constante evolución.




Bibliografía sugerida:  BOHMAN, M. et alii (1999), The use and abuse of multifunctionali-ty, Washington, DC, Economic Research Service/USDA (consultable en línea);  CARDWELL, M. N., BODIGUEL, l. (2005), Évolution de la définition de l’agriculture pour une agriculture évoluée : approche comparative Union Européenne/Grande-Bretagne/France, Revue du marché commun et de l’Union européenne, n° 490, p. 456;  LE CACHEUX, J. (2012), Agriculture mondiale et européenne : défis du XXIe siècle, Revue de l’OFCE, volume 120, p. 197 (consultable en línea);  PISANI, É. (1994), Pour une agriculture marchande et ménagère, Paris, éd. La Tour d’Aigues.

MICHAEL N. CARDWELL

Véase también:Actividades agroalimentariasAcuerdos de MaputoAcuerdo sobre la AgriculturaAgricultura integradaAgricultura orgánicaAgrocombustiblesAgroecologíaAsociación para el mantenimiento de la agricultura campesinaBiodiversidadBiodiversidad agrícolaBosqueChinaCircuitos CortosCooperativaIndia.