Acuerdo SPS

La protección de la salud y de la sanidad animal- a través de medidas sanitarias -, así como de la sanidad vegetal – a través de medidas fitosanitarias – es un deber de los Estados. Con el desarrollo del comercio agrícola, la atención prestada por los consumidores a la calidad sanitaria de los productos, el uso en agricultura de ciertos insumos considerados peligrosos o, incluso, gracias al cabildeo de los productores, el desarrollo de la normativa sanitaria y fitosanitaria (SPS) ha sido espectacular. Sin embargo, cuando no están basadas en un motivo sanitario legítimo, estas medidas pueden constituir un proteccionismo encubierto y consideradas como barreras no arancelarias al comercio internacional. El crecimiento de las SPS, así como la diversidad de las situaciones identificadas llevaron a concluir, durante las negociadores de la Ronda Uruguay (1986-1994), sobre la necesidad de un acuerdo específico que rigiera su utilización, en adición a los artículos III, XI y XX (b) del GATT y del Acuerdo sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC).
En efecto, las disposiciones del GATT, en particular los artículos III y XX (b), solamente comprenden el tratamiento de esas normas bajo el criterio de la discriminación cuando, más bien, estas conciernen habitualmente a los productos agrícolas importados, al igual que a los domésticos. El Acuerdo OTC, por su parte, había sido firmado solamente por 32 países en el marco del GATT y parecía demasiado general para ocuparse de las normas SPS que afectan a los productos agrícolas, para los cuales la problemática de la armonización de las normas y la importancia de la referencia a la ciencia como base de su legitimidad, constituían especificidades demasiado exigentes. Así, un trato particular fue reservado para las medidas SPS en el marco de la Ronda Uruguay. Este llevó a la redacción del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo SPS), dentro del conjunto de los acuerdos que fundan la Organización Mundial del Comercio (OMC).

El objetivo del Acuerdo es garantizar que la liberalización del comercio agrícola no se produzca a expensas de la salud humana, animal y vegetal. Así, el acuerdo afirma el derecho de los Estados miembros de la OMC (los Miembros) de elegir el nivel de protección de la salud que desean lograr, incluso cuando éste sea más elevado que el nivel de protección que se obtendría con el respeto estricto de normas y recomendaciones internacionales. Sin embargo, este derecho está sujeto a límites para que no sea utilizado para levantar barreras injustificadas al comercio internacional.
Un primer tipo de límites es muy cercano de las disposiciones del GATT y centra su atención sobre la discriminación. El artículo 2.3 establece que una medida SPS no debe engendrar una “discriminación” entre los Miembros, ni entre el Miembro que la adopta y otro Miembro. El artículo 5.5 añade que dicha medida no debe constituir una restricción encubierta al comercio internacional y que los miembros evitarán las distinciones arbitrarias o injustificables en los niveles de protección que consideren apropiadas en situaciones diferentes. Finalmente, para el artículo 2.2, una SPS adoptada por un Miembro debe ser “necesaria” para proteger la salud humana, animal o vegetal, y no debe ser “más restrictiva” para el comercio internacional que lo necesario a la luz de su objetivo (art. 5.6).
Un segundo tipo de limitaciones se refiere a los prerrequisitos de orden científico de las medidas que un miembro decide aplicar, en el caso de que éstas no corresponden con las normas internacionales reconocidas. En efecto, el acuerdo SPS impone a los Miembros la obligación de basar sus medidas SPS en “principios científicos” (art. 2.2) y de no mantenerlas sin pruebas científicas suficientes. Este prerrequisito está contenido explícitamente en el artículo 5.1 como una «evaluación» científica de los riesgos, cuyas características son detalladas.

Este segundo tipo de límites es original. En efecto, si bien es cierto puede haber casos en los que la falta de bases científicas de una medida SPS pueda revelar la discriminación (por ejemplo, un país impone una medidas SPS sin evaluación de riesgo sobre un producto importado que no se produce en la economía nacional, pero que compiten con productos sustitutos cercanos), también pueden imaginarse casos en los que una medida no discriminatoria sucumbe ante el examen de la evaluación de los riesgos, pudiendo ser objeto de una condena en relación con los principios que resguarda la OMC. La exigencia científica parece ser más exigente que la ausencia de discriminación. Esta característica del Acuerdo SPS ha tenido, por lo menos, dos efectos: el primero consistió en exponer el Acuerdo SPS a la crítica por la primacía otorgada a la ciencia; y el segundo, menos evidente, fue de otorgar una mayor importancia a los organismos internacionales de normalización en la esfera sanitaria y fitosanitaria (Codex Alimentarius, Organización Mundial de la Sanidad Animal – OIE – y la Convención Internacional para la Protección Fitosanitaria- CIPF).

Un conjunto de procedimientos para establecer buenas prácticas también se establece en el Acuerdo SPS. Por ejemplo, en materia de transparencia (art. 7 y Anexo B), los Miembros deberán notificar cualquier nueva medida SPS (o modificación de una medida existente) antes de su aplicación, a fin de dar tiempo de adaptarse a los Miembros exportadores. En materia de procedimiento de control, inspección y aprobación se solicita a los Miembros que se aseguren de que sus procedimientos se inicien y ultimen sin demoras indebidas (Anexo C). Además, en materia de equivalencia, un miembro deberá aceptar una medida SPS diferente de la suya cuando genere el mismo nivel de protección. Por último, se establece un “trato especial y diferenciado” para los países en desarrollo (arts. 9 y 10): facilitar la prestación de asistencia técnica, plazos más extensos para el cumplimiento del acuerdo SPS, excepciones específicas y limitadas en el tiempo.
Las disputas comerciales resueltas sobre la base del Acuerdo SPS y suscitadas desde 1995 (en particular, las controversias Australia – Salmón, CE – Hormonas, Japón – Manzanas y CE – Aprobación y comercialización de productos biotecnológicos), han permitido reiterar el derecho fundamental de un Estado miembro de adoptar las medidas SPS y las obligaciones que rigen tal ejercicio. También han permitido aclarar la definición de medida SPS, así como las relaciones entre el Acuerdo SPS y otros acuerdos de la OMC, incluido el Acuerdo OTC. Si bien la armonización de las medidas SPS y la admisibilidad de las experticias científicas han sido debatidas en los diferentes arbitrajes, sin duda alguna es la capacidad de adoptar medidas SPS sobre la base de una presunción de riesgo el tema que ha recibido la mayor atención de parte de los comentaristas. Esta posibilidad, contenida en el artículo 5.7, permite en efecto tomar en cuenta la filosofía del principio de precaución en el seno del Acuerdo SPS. Los arbitrajes han permitió la afirmación del ejercicio de este derecho estableciéndole, a la vez, condiciones entre las cuales se incluyen la obligación de presentar una evaluación del riesgo adecuada, aunque sea incompleta.

Bibliografía sugerida:  BOY, L. et alii (2003), La mise en œuvre du principe de précaution dans l’Accord SPS de l’OMC – Les enseignements des différends commerciaux, Revue économique, 2003/6, Volume 54, p. 1291 (consultable en línea) ;  HOWSE, R. (2000), Democracy, science and free trade: Risk regulation on trial at the World Trade Organization, Michigan Law Review, volume 98 (7), p. 2329;  MUÑOZ UREÑA, H. (2004), Consideraciones sanitarias en el Comercio Internacional –Estudio Introductorio-, IJSA, San José, p. 276;  PREVOST, D., VAN DEN BOSSCHE, P. (2005), The Agreement on the application of Sanitary and phytosanitary measures, in The World Trade Organization : Legal, economic and political analysis, bajo la dirección de P. F. Macrory, A. E. Appleton et M. G. Plummer, New York, Springer Science, Volume I, p. 231;  TREBILCOCK, M., SOLOWAY, J. (2002), International policy and domestic food safety regulation : The case for substantial deference by the WTO Dispute Settlement Body under the SPS Agreement, in The political economy of international trade law. Essays in honor of Robert E. Hudec, bajo la dirección de D. L. M. Kennedy et J. D. Southwick, Cambridge University Press, p. 537.
CHRISTOPHE CHARLIER

Véase también: Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio – Acuerdo OTC – Cláusula de Salvaguardia – Clonación de animales – Codex Alimentarius – Coherencia – Diferendos de la OMC – Experticia – Organización Mundial del Comercio – Riesgo – Riesgo ambiental – Seguridad alimentaria.