Acaparamiento de tierras

El aumento en los precios de los grano básicos, perceptible desde inicios del milenio y vertiginoso a partir de la última mitad de 2007, así como el atractivo que desde hace algunos años tienen los agro-combustibles debido al aumento en los precios del petróleo, llevó a una revaluación espectacular de los activos inmobiliarios, que pone de manifiesto, a su vez, un renovado interés y sin precedentes por la producción agrícola.

En un contexto internacional marcado por la presión creciente sobre la tierra –por una parte, demográfica (crecimiento de la población en el Sur, la diversificación de la demanda alimentaria en los países emergentes, la urbanización, etc.); por otra parte, ambiental (reducción de los rendimientos de los cultivos debido al cambio climático, el agotamiento del suelo y de otros recursos productivos, etc.)- y por la gran incertidumbre que pesa sobre los mercados financieros desde la crisis de subprimes, se observa en efecto el desarrollo y el fortalecimiento de una doble tendencia, paralela y solidaria a la vez: Por un lado, el aumento exponencial de la inversión extranjera directa en los medios de producción agrícola y en las cadenas alimentarias, que se han multiplicado por cincuenta desde el inicio del Siglo XXI.

En segundo lugar y más destacable, la orientación de una parte creciente de estas inversiones hacia la toma de control directo, aunque por medios diferentes (concesiones, adquisiciones, arrendamientos, etc.) de vastas extensiones de tierra en lugares donde están «disponibles», a buen precio y que están siendo utilizados, con el fin de producir directamente alimentos exportables y agro-combustibles (caña de azúcar, aceite de palma, etc.), en lugar de los tradicionales commodities, herencia de los grandes monocultivos coloniales. Lo anterior -que probablemente no ha sido lo suficientemente subrayado- cuando no se trata más bien de beneficiarse de los «servicios ambientales» en el contexto de un mercado de carbono, de explotar de una forma más clásica los recursos del sub-suelo (agua, minerales, etc.) o de perseguir ganancias puramente especulativas sin un ánimo real de producción, aprovechando las perspectivas “a la alta” en el mercado inmobiliario.

Según el International Food Policy Research Institute, cerca de 20 millones de hectáreas cambiaron de propietario entre los años 2005 y 2009, en el marco de estas adquisiciones masivas. En un informe publicado en septiembre de 2010, el Banco Mundial, por su parte, registró entre octubre de 2008 y junio de 2009, 463 proyectos de adquisición a gran escala, efectivos o en proceso de negociación, que abarcan cerca de 46,6 millones de hectáreas. Más recientemente, un grupo de expertos adscrito al Comité de Seguridad Alimentaria Mundial estimó entre 50 y 80 millones el número de hectáreas que se encuentra en proceso de ser concedidas a operadores económicos extraterritoriales. Téngase en cuenta que estas cifras no incluyen ni a los contratos de menos de 1000 hectáreas, ni a la toma de participación de capital extranjero en empresas agrícolas nacionales, ni tampoco reflejan las transacciones entre los actores nacionales.

Por inciertas y aproximadas que sean, entre otras razones por la opacidad que rodea a los contratos y por la falta de información proporcionada por los país anfitriones de la inversión, estas cifras confirman la aceleración del fenómeno del «acaparamiento de tierras», que constituye hoy, sin duda alguna, el mejor indicador de la importancia estratégica y económica que tiene la tierra y la producción agrícola a partir del doble choque provocado por la crisis alimentaria y financiera.

Tema estratégico para una serie de Estados (China, India, países del Golfo, Egipto, etc.), «financieramente ricos», pero importadores netos de alimentos o que se están viendo confrontados al estrechamiento de sus áreas agrícolas. Motivados por el deseo de reducir la dependencia de las importaciones y asegurar su suministro de alimentos y energía, en un clima de alta volatilidad de los precios de los productos básicos, estos países están ahora tratando de externalizar su producción al negociar, ya sea directamente o a través de intermediarios nacionales (fondos soberanos, corporaciones semipúblicas, empresas privadas, bancos de desarrollo, agencias relacionados con los ministerios, etc.), la cesión de tierras en el extranjero, especialmente con los estados “financieramente pobres” y dotados de vastas superficies cultivables.
Sin embargo, la participación, ampliamente mediatizada, de estos Estados en el movimiento de adquisición masiva de tierras no debe ocultar el hecho de que en su mayoría son operadores privados, en pos de objetivos puramente económicos y financieros, quienes constituyen la mayor parte de los inversionistas. Por supuesto, se observan los actores tradicionales del sector agroalimentario (multinacionales, empresas agrícolas, negociantes, etc.), pero también nuevos actores (empresas que buscan nuevas estrategias de crecimiento, compañías financieras, bancos comerciales y de negocios, fondos de inversión, de pensiones y fondos especulativos, fundaciones privadas, etc.). Después de haber abandonado el “mercado de derivados”, deprimido desde la crisis financiera, o ansiosos de diversificar su cartera, estos “recién llegados” son cada vez más propensos a mostrar un interés por la tierra, atraídos por las interesantes perspectivas para el retorno de la inversión (del orden de 10 a 20%) que ofrece actualmente la producción de alimentos o de agro-combustibles. También se sienten alentados por los gobiernos de los países de acogida, que se han embarcado en una verdadera estrategia de seducción, en especial, flexibilizando su legislación tributaria e inmobiliaria para volver la tierra atractiva.

Entre las regiones a donde se dirigen estos inversionistas, África ocupa indiscutiblemente el primer lugar. Con grandes extensiones de tierras arables a precios bajos, África concentraría cerca de la mitad de los proyectos de adquisición masiva de tierras, seguida por América Latina (Brasil, Argentina, Perú, etc.), Asia (Filipinas, Pakistán, etc.), Europa Central y Europa del Este. Siendo un continente que con regularidad sufre graves problemas alimentarios y que obtiene sus recursos principalmente de la agricultura, África se encuentra en el medio de las preocupaciones que surgen del acaparamiento de tierra.

Bajo el escrutinio público desde la revelación hecha por el Financial Times en medio de la crisis alimentaria, del contrato firmado entre el Gobierno de Madagascar y la compañía surcoreana Daewoo Logistics, en el cual se estableció la cesión a esta última de casi 1,3 millardos de hectáreas de tierras demaniales, esta nueva «fiebre por la tierra» ha despertado rápidamente el debate y la controversia en el seno de la Comunidad Internacional. A medida que los estudios y las encuestas realizadas en el campo confirman los graves problemas que plantea esta inversión masiva (desconociendo derechos consuetudinarios, irregularidades y falta de transparencia de los contratos, falta de consulta a las poblaciones afectadas, desalojos forzosos sin compensación, privación de acceso a ciertos recursos esenciales, cesión de las mejores tierras para la producción de bienes exportables o de agro-combustibles en países donde la seguridad alimentaria es inestable, etc.) la necesidad de encontrar una solución se hace cada vez más apremiante.
Después de alentar estas inversiones, alegando que eran una respuesta al déficit en la producción de algunos países y a la debilidad de sus sectores agrícolas desfinanciados, el Banco Mundial promueve ahora un código de «buena conducta» destinado a ser suscrito voluntariamente por Estados e inversionistas, para atenuar los riesgos asociados con sus operaciones. Desarrollado en colaboración con otras organizaciones internacionales (FAO, FIDA, UNCTAD, IFPRI), este código voluntario o «RAI» (Responsible Agricultural Investment that Respects Rights, Livehoods and Ressources) contiene siete principios que se supone responsabilizan el accionar de las partes en las negociaciones sobre la tierra y aseguran la distribución equitativa de los beneficios asociados con la inversión desde una óptica de “ganar-ganar”.
Este enfoque minimalista, basado en la responsabilidad social y ambiental de las empresas, no cuenta con un apoyo unánime. En efecto, numerosos actores de la sociedad civil (ONGs, centros de investigación independientes, etc.), sindicatos y movimientos campesinos critican el carácter voluntario del instrumento, es decir, la ausencia de obligaciones, y señalan las evidentes limitaciones del enfoque. Destaca, en particular, la brecha entre estos principios cargados de buenas intenciones y las realidades propias de los contextos locales. Los países en donde se supone que se aplicará el instrumento no son modelos en términos de democracia, de lucha contra la corrupción o de respeto de los derechos de sus poblaciones.

Algunas organizaciones, como la organización campesina internacional Vía Campesina, van incluso más allá, argumentando que el código no sólo legitima el proceso de acaparamiento, sino que también justifica un modelo de desarrollo agrícola que ha mostrado todas sus limitaciones en los planos social y ambiental. Mientras que aboga por la prohibición de los «acaparamientos» por cuanto van en contra de la «soberanía alimentaria», estos actores abogan más bien por el fortalecimiento del campesinado local, a través de la implementación de políticas públicas autónomas, diferenciadas según el contexto, adaptadas a las necesidades de las poblaciones locales y concertadas con ellas.

Finalmente, actores internacionales respaldan el enfoque desarrollado por el Relator Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación, Olivier de Schutter, quien no rechaza explícitamente las inversiones masivas en la tierra, pero, lejos de adherirse al enfoque “voluntarista” del Banco Mundial, señala que «El Estado receptor está obligado a asegurar la protección de los derechos humanos en el territorio sometido a su jurisdicción, y el inversionista tiene la responsabilidad de respetar tales derechos y de no crear obstáculos que impidan al Estado cumplir las obligaciones que le impone el Derecho Internacional.» Dentro de esta perspectiva, el acceso y el uso de la tierra y de los otros recursos productivos constituyen elementos indispensables para el respeto de los Derechos Humanos, toda inversión inmobiliaria debería estar condicionada a la aplicación o al fortalecimiento de los marcos jurídicos que concretan de manera efectiva los compromisos internacionales adquiridos en favor de estos derechos -en particular el derecho a la alimentación reconocido entre otros por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales- y obligan a los actores involucrados en las transacciones de tierras a su cumplimiento.

Para concluir, lo que muestra el debate sobre el acaparamiento es una línea de división más antigua y fundamental, que opone a los partidarios del laissez-faire y a los defensores de las nuevas regulaciones basadas en el reconocimiento de los derechos de las poblaciones y de las soberanías nacionales.

Bibliografía sugerida:  BORRAS, S. M. y FRANCO, J. (2010), Codes de bonne conduite : une réponse à l’accaparement des terres ?, in Alternatives Sud, volume XVII-3, p. 57;  COMMITTEE ON WORLD FOOD SECURITY (2011), Land tenure and international invest-ments in agriculture – A report by the High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition, High Level Panel of Experts Report, n° 2 (Consultable en línea);  DE SCHUTTER, O. (2010), Adquisiciones y arrendamientos de tierra a gran escala: una serie de principios y medidas mínimos para abordar el reto de los derechos humanos, Informe del Relator Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación, presentado ante el Consejo de Derechos Humanos [A/HRC/13/33/Add.2], (Consultable en línea)
LAURENT DELCOURT

Véase también: – Agrocombustibles – Banco Mundial – Importación neta de alimentos – Seguridad alimentaria – Soberanía Alimentaria.